Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Будучи федеральным государством с трехуровневой бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах:

· самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);

· законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

· соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

· нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

· наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на “рынке” социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой.

Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее основы к их формированию уже заложены и в развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем.

Специфика бюджетного федерализма в современной России состоит в том, что реформирование межбюджетных отношений происходит в сложных условиях переходного периода, когда еще не действуют в полную силу присущие рыночной экономике и демократическому государству механизмы. Как показывает мировой опыт, в кризисные периоды часто возникает соблазн централизовать экономическую и политическую власти.

Действительно, в условиях унитарной бюджетной системы центральное правительство, видимо, имело бы меньше ограничений в проведении жесткой политики финансовой стабилизации. Однако в современных условиях России усиление централизации бюджетно-налоговой системы затруднено.

Рассмотрим развитие бюджетно-налогового федерализма в РФ. Начало в конце 1991 г. экономических и политических реформ послужило толчком трансформации отношений между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Принятые бывшим Верховным Советом РСФСР законы «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» и «Об основах налоговой системы в РСФСР» при всех их недостатках внесли в правовое пространство России основополагающие принципы бюджетного федерализма.

Однако в условиях острого политического и экономического кризиса начального этапа переходного периода эволюция межбюджетных взаимоотношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила в значительной степени стихийно, под влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между федеральными и региональными политическими властями и элитами.[4]

Как показывает опыт постсоциалистических стран, децентрализация бюджетной системы является общей тенденцией начального этапа переходного периода. В России слабая управляемость этим процессом, отсутствие целостной концепции бюджетных реформ, уступки федерального центра давлению со стороны региональных властей привели к усилению дисбаланса между уровнями бюджетной системы. Лидеры «парада суверенитетов» (Татарстан, Башкортостан, Карелия, Якутия и др.), постоянно нарушавшие в той или иной степени федеральное бюджетное законодательство, явочным порядком установили особые бюджетные отношения с Федерацией. Большинство же субъектов федерации были вынуждены полагаться на закулисные переговоры и сделки по обеспечению благоприятных для себя нормативов отчислений от общефедеральных налогов и покрывающих дефицит их бюджетов централизованных дотаций, бюджетных ссуд, льготных кредитов, инвестиций и т.п. При этом края и области, как правило, имели значительно меньше возможностей для давления на федеральные власти по сравнению с республиками, хотя и уступающими им по финансово-экономическому потенциалу, но имеющими более высокий политический статус.

Такое положение было неустойчивым и побуждало отдельные регионы время от времени предпринимать попытки улучшить свое положение в бюджетной иерархии путем «самореспубликанизации», предъявления ультиматумов федеральным властям, принятия решений о приостановке налоговых отчислений в федеральный бюджет (кризис августа ¾ сентября 1993 г.) и т.п. Высокая степень политизации и непредсказуемость межбюджетных отношений крайне негативно сказывались на состоянии бюджетной системы н ограничивали возможности федерального правительства в проведении реформ, достижении финансовой стабилизации и сборе налогов.

Период стихийной децентрализации бюджетной системы России завершился к концу 1993 г. Относительная стабилизация политической ситуации и укрепление позиций федерального центра позволили в 1994 г. провести давно назревшую реформу межбюджетных отношений. Региональные органы власти и управления получили право устанавливать ставку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты; были сделаны шаги по установлению единых пропорций разделения основных федеральных налогов между уровнями бюджетной системы; внедрены нормативно-расчетные методы распределения федеральной помощи (трансфертов) регионам на основе объективных критериев и формул; создан фонд финансовой поддержки субъектов федерации. Тем самым было положено начало формированию российской модели бюджетного федерализма.

Результаты проведенной реформы оказались неоднозначными. Самый тревожный итог 1994 г. состоит в том, что не удалось добиться реального выравнивания положения субъектов федерации в бюджетной системе. Для четырех республик (Карелия, Татарстан, Башкортостан, Якутия) был, по существу, легализован особый режим взаимоотношений с федеральным бюджетом. Подписание договоров о разграничении полномочий (а в их составе ¾ бюджетных соглашений) с Татарстаном и Башкортостаном дало определенный фискальный эффект: во втором полугодии 1994 г. с территории этих республик началось поступление налогов в федеральный бюджет. Однако долгосрочные последствия политической «амнистии» субъектов федерации, откровенно нарушавших в течение последних двух-трех лет федеральное налогово-бюджетное законодательство, могут оказаться крайне негативными.