Прежде чем принимать решение об оказании финансовой помо­щи муниципальному образованию, региональные органы власти вправе и должны осуществлять проверку ее целесообразности. Та­ким образом, чтобы помощь из ФФПМО не превратилась в канал финансирования недостаточно эффективного управления террито­риями, органы власти субъекта Федерации вправе проверять, какая работа ведется на местах по увеличению доходов местных бюдже­тов, а также по выполнению законодательства по их расходованию при соблюдении необходимых мер экономии. Когда круг террито­рий, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета региона, объективно определен, возникает вопрос о методике распределения средств ФФПМО между территориями — его получателями.

Опыт показывает, что единая методика подобного распределе­ния, равно как и в целом практика межбюджетных отношений внут­ри регионов, пока не сложилась. Существуют отдельные подходы, ведутся поиски наиболее оптимальных решений, соответствующих условиям различных типов регионов России. Проиллюстрируем этот процесс на примере двух достаточно различных субъектов Федера­ции: региона-донора — Липецкой области и дотационного региона — Рязанской области.

В Липецкой области 20 муниципальных образований. В 2002 г. 16 из них являлись дотационными, 2 — самодостаточными, 2 —доно­рами.

Область на протяжении ряда лет является одним из немногих регионов России, не получающих трансферты из федерального бюджета и самостоятельно обеспечивающих свои текущие бюджетные расходы. Уровень самообеспеченности области составляет свыше 90%. Хотя ситуация и здесь ежегодно осложняется. Изменения в федеральном налоговом и бюджетном законодательстве привели, как и в других областях, к перераспределению налоговых доходов в пользу федерального центра при сохранении расходных полномочий территории. Если в це­лом область — донор, то на внутрирегиональном уровне явно наблю­даются недостаточные темпы развития собственной налоговой базы местных бюджетов. Большинство из них, как было сказано выше, являются дотационными, причем в бюджетах ряда районов перечис­ления из областного бюджета достигают 80%. Финансовая помощь муниципальным образованиям в структуре расходов областного бюд­жета увеличивается и достигает четверти всех расходов

Порядок построения межбюджетных отношений следующий:

1) рассчитывается минимально необходимый размер средств бюджетов муниципальных образований;

2) устанавливаются доли отчислений от федеральных и регио­нальных налогов, оставляемых на местах;

3) после этого отдельным районам в случае нехватки средств выделяются субвенции;

4) если и после этого у кого-то не хватает доходов на покрытие минимальных потребностей — выделяются дотации;

5) в случае передачи полномочий на нижестоящий уровень осуществляется финансовое сопровождение.

Рассмотрим этот механизм внутрирегионального финансового регулирования подробнее.

1. Анализируются составляющие, учитываемые при расчете минимального размера средств бюджетов муниципальных образований. Расчет ведется методом так называемого прямого счета:

а) уровень оплаты населением услуг по содержанию и ремонту жилья, коммунальных услуг в домах муниципального и обществен­ного фонда составляет 50%.

б) нормы расходов на питание.

в) нормы расходов на приобретение медикаментов и перевязоч­ных средств по учреждениям здравоохранения районов.

Таким образом, с учетом численности соответствующих катего­рий населения — потребителей бюджетных услуг прямым счетом ус­танавливается минимальная величина бюджета муниципального об­разования.

2. Доли некоторых федеральных и ряд региональных налогов в 2002 г. полностью передавались в муниципальные образования. Причем здесь присутствуют две составляющие:

а) доли федеральных налогов, закрепленных за бюджетами районов и городов на постоянной основе.

б) дополнительные отчисления.

В результате практически все федеральные и региональные налоги (в пределах доли территориальных бюджетов в целом) остались в бюджетах муниципальных образований.

3. Однако и после этого в большинстве районов (в 16) средств не хватало. Поэтому дополнительно было выделено 690 млн. руб. в виде субвенций на зарплату, питание, медикаменты, поддержку средств мас­совой информации.

4. Помимо этого, 8 муниципальным образованиям было выделе­но еще 73 млн. руб. дотаций на бюджетное выравнивание. Тем са­мым завершился процесс построения непосредственных межбюджет­ных взаимоотношений в Липецкой области.

Теперь рассмотрим некоторые особенности межбюджетных отно­шений в 2003 г. на примере Рязанской области, которая на протяжении последних лет является дотационным регионом Федерации.

Доходы местных бюджетов (как и областного) рассчитывались на основании прогноза экономических показателей в разрезе как от­дельных муниципальных образований, так и отраслей экономики, доходных источников по видам налогов и неналоговых поступлений.

При формировании расходов учитывались предстоящая индекса­ция заработной платы работникам бюджетной сферы с 1 октября 2003 г. в 1,33 раза (по решению правительства РФ) и увеличение раз­мера средств на оплату за топливно-энергетические ресурсы в 1,4 раза. Размер других текущих расходов был оставлен на уровне предшест­вующего 2002 года.

Порядок распределения средств между областным и местными бюджетами примерно такой же, как и в Липецкой области. Проекти­руемые на плановый год расходы местных бюджетов сопоставлялись с оценкой доходов. При превышении расходов над доходами муници­пальному образованию выделялись отчисления от регулирующих дохо­дов. В случае их недостаточности предоставлялась соответствующая компенсирующая дотация. При этом объем ресурсов, распределяемых в соответствии с проектом бюджета области между местными бюдже­тами, включал все средства бюджетного регулирования (не только до­тации, но и средства, передаваемые на местный уровень через отчисле­ния от регулирующих налогов).

Принципиальное отличие Липецкой области состоит в том, что практически вся финансовая помощь муниципальным образовани­ям зависит в дан­ном регионе от поступления финансовой помощи из федерального бюджета. Дело в том, что если из Липецкой области в 2002 г. фе­деральный бюджет «забирал» лишь 30% собранных налогов и сбо­ров, то из Рязанской — около 70%. В этих условиях межбюджетные отношения внутри Рязанской области не являются свободными, они лишь продолжение аналогичных отношений между вышестоя­щими уровнями власти. Как там договорятся, так внизу и полу­чится.

Другими словами, в вопросе межбюджетных отношений всех уровней Рязанская область полностью лишена самостоятельности. Тем не менее и здесь стараются максимально оптимизировать фи­нансовое состояние и областного, и местных бюджетов. [9, 365 с.]

Практически по всем федеральным налогам фактические доли от них выше, чем определено Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований на 2003 г. в областном бюджете Рязанской области был установлен в размере 1,21 млрд. руб.