б) определяемая для данного субъекта исполнительной власти компетенция включает его правоустановительные полномочия, при­чем не в виде простой констатации, а в конкретном выражении (на­пример, перечисление вопросов, по которым могут издаваться нор­мативные акты). Пока данная проблема практически четко не реша­ется,

Например, в Положении о Государственном комитете Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства, утвержденном Правительством Российской Федерации 28 октября 1995 года, предусмотрено, что данный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать в пределах своей компетенции в соответствии с действующим законодательством нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами испол­нительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями и учреждениями2 . Компетенция же этого органа определяется настолько различными формулировками, что определить границы его нормотворческой деятельности весьма затруднительно;

в) исполнительное (административное) нормотворчество исполь­зуется преимущественно в целях внутрисистемного регулирования, т.е. в интересах внутренней организации механизма исполнительной власти (государственного управления);

г) используется механизм «делегированного» законодательства, т.е. законодатель передает тому или иному субъекту исполнительной власти соответствующие правоустановительные полномочия, в обыч­ных условиях относящиеся к исключительной компетенции законода­теля. Этот институт у нас не развит, но его перспективное значение очевидно.

Главное состоит в том, чтобы в законодательных актах непрямого действия был установлен конкретный адресат их исполнения с однов­ременным определением объема необходимых для этот подзаконных нормотворческих полномочий.

Относительно ведомственного административного нормотворчества, весьма до сих пор развитого и нередко далекого от соответствия требованиям законности, тенденция такова: ограничение возможности установления ведомствами общеобязательных административно - правовых норм; делегирование такого рода полномочий в отдель­ных случаях со стороны субъектов исполнительной власти, наделен­ных общей компетенцией. Так, Правительство Российской Федерации приняло 10 февраля 1994 года специальное постановление «О де­легировании полномочий Правительства Российской федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собствен­ности».

Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрезмерно расширять сферу административного нормотворчества. С другой стороны, столь же необходимы и условия, позволяющие этому виду правоустановительной деятельности развиваться в строгих рамках закон­ности и государственной дисциплины.

Административно-правовые нормы содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные прежде всего субъектам исполнительной власти (государственного управления). В качестве примера можно назвать нормы, содержащиеся в Законе о Правительстве Российской Федерации, в Указе Президента Российской фе­дерации от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании структуры феде­ральных органов исполнительной власти», в положениях о федеральных министерствах и т.п. Объясняется данная особенность тем, что на характер административно-правовых норм оказывают определяющее влияние природа и социальное назначение государственно-управленческой деятельности. Соответственно и в современных условиях основным объектом административно-правового регулиро­вания по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы, следовательно, рассчитаны в „ значительной степени на регулирование организации и функционирования аппарата государст-венного управления.

Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведе­ны к чисто «аппаратным». Роль этих норм значительно более многооб­разна, что прямо вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управления «живет» не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседнев­но связан как с нижестоящими звеньями, так и со всеми иными сторо­нами, действующими в сфере государственного управления, либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае имеются в виду различного рода государственные по своему характеру образо­вания (предприятия, корпорации, учреждения и т.п.), а во втором — негосударственные образования политического, социально-культур­ного, коммерческого типа, а также, что особенно важно подчеркнуть, граждане.

Следовательно, регулирующее воздействие административно-правовых норм весьма масштабно. В этом их универсальность, как универсальна (в смысле масштаба) сама деятельность по реализации задач и функций исполнительной власти.

При этом, конечно, надо иметь в виду, что административно-пра­вовые нормы не регулируют отношения между гражданами.

Таковы наиболее отчетливо выраженные особенности административно-правовых норм. Эти нормы императивны, что выражается в односторонности содержащихся в них юридически-обязательных волеизъявлений полномочных органов.

Что касается структуры административно-правовых норм, m она традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. Однако и здесь имеются определенные особенности. Так, не во всех случаях четко выража­ется гипотеза. Она нередко обнаруживает себя в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т.п.). При регламентации дея­тельности аппарата управления она прямо не выражена, а предпола­гается в качестве условия соответствия этой деятельности установлен­ной компетенции того или иного субъекта исполнительной власти, Диспозиция нормы — это предписания, запреты и дозволения.

Санкция предусматривается, как правило, в виде конкретных мер дисциплинарного или административного воздействия, причем далеко не все нормы имеют таковые. Например, нормы, регулирующие уп­равленческую деятельность, исходят из того, что взаимоотношения между, вышестоящими и нижестоящими административно-управлен­ческими работниками строятся на началах дисциплинарной власти. Санкции в данном случае содержатся в нормах общего характера, относящихся к институту государственной службы. С другой стороны, конкретные административные санкции всегда закрепляются в нор­мах, предусматривающих составы конкретных административно-пра­вовых правонарушений.

Виды административно-правовых норм

Административно-правовые нормы различны по своей регу­лятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.

Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: ма­териальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы характеризу­ются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых админист­ративным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управ­ленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмот­реть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определя­ющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-право­вые нормы определяют основы взаимодействия субъектов испол­нительной власти и различного рода объектов управления, их взаим­ные юридические возможности.