Беспорядок действовал в законах. Предшественники Екатерины непрерывно заботились о приведении в систематический кодекс всей громады отдельных законоположений, накопившихся со времени «Уложения» 1649 года, и не могли с этим сладить.

Екатерина начала царствование отменой многих распоряжений Петра III. В феврале 1764 года ей была проведена секуляризация- обращение государством церковной собственности, преимущественно земли в светскую. В результате у церкви было отнято, более миллиона душ крестьян и для управления ими была создана специальная коллегия- Коллегия экономики. Барщина для крестьян была заменена денежным оброком. К ним перешла большая часть земли, на которой они несли барщину в пользу монастырей. В тоже время в пользу крепостников в 1765 году был издан указ, предусматривающий закрепление за дворянами всех земель, захваченных ими у различных категорий крестьян. Манифест о вольности дворянства усилил позиции правительства. В августе 1767 года Екатерина издала самый крепостнический указ за всю историю существования крепостничества. Этим указом любая жалоба крестьянина на помещика объявлялась тягчайшим государственным преступлением. Императрица широко использует политику лавирования, маскируя свою политику экономическими и философскими концепциями Запада. Её царствование сопровождается невиданным разгулом фаворитизма. Решая судьбу фаворитов предшествующего царствования, Екатерина проявляла великодушие и снисходительность. Она остерегалась рубить с плеча. В итоге многие действительно талантливые и полезные для государства люди остались на своих прежних должностях. Екатерина любила и умела ценить заслуги людей. Она понимала, что её похвалы и награды заставят людей ещё усерднее трудиться.

Серия указов 60-х годов превращает крепостных крестьян в людей совершенно не защищенных от произвола помещиков и обязанных им безропотно подчиняться. Юридически помещики были лишены лишь одного права - лишить крестьянина жизни. Екатерина, действуя в духе европейского просвещения, решилась созвать выборных от различных сословий для выработки общего, удовлетворяющего интересы всех слоёв общества и быстро развивающегося государства, закона.

Уложенная комиссия работала с 31- го июня 1767 года по 18- е декабря 1768 года. В неё вошли представители от дворянства, городов, духовенства, государственных крестьян и многие другие. Доминирующее положение заняли дворянские депутаты, имевшие численное большинство. Они высказывались против ограничения крепостного права, выступив с требованием увеличения роли дворянства в областных судах и управлении. Дворяне попытались обосновать свое право владения крестьянами. Особых полномочий требовали представители купечества. После длительных и бесплодных споров комиссия была распущена в связи с начавшейся русско-турецкой войной. Своей непосредственной задачи- выработки нового кодекса законов- она не выполнила. Несмотря на это комиссия сыграла определенную роль: с её помощью Екатерина могла выяснить интересы и умонастроения различных слоев русского общества, убедившись в совершенной невозможности отмены крепостного права в ближайшем будущем и осознав, что именно дворянство на данном этапе развития России является важнейшей опорой самодержавной монархии. На этих постулатах основывалась политика Екатерины II.

«Наказ» представлял собой программу царствования Екатерины, над которым она трудилась в течение двух лет. Состоял он из 20 глав, к которым потом добавилось еще две. Главы делились на 655 статей, из них 294 были позаимствованы из труда Ш. Монтескье «О духе законов». Тем не менее «Наказ» самостоятельное произведение, выразившее идеологию российского просвещенного абсолютизма. «Наказ» торжественно провозглашал, что цель власти состоит не в том, «чтобы у людей отнять естественную их вольность, но чтобы действия их направлять к получению ото всех добра ».

Екатерина решительно высказывалась за реформу судопроизводства. Она отвергала пытки, лишь в исключительных случаях допускала смертную казнь, предлагала отделить судебную власть от исполнительной. Она провозглашала: «Гораздо лучше предупреждать преступление, нежели наказывать».

Усиление эксплуатации и невиданный разгул крепостничества привели к тому, что в 60-70-е годы по России прокатилась волна антифеодальных выступлений крестьян, казаков, работных людей, крупнейшим из которых стала крестьянская война под предводительством Емельяна Пугачева 1773-1775 года. Это выступление, подавленное с огромным трудом, потрясло крепостнические устои страны, продемонстрировав силу и беспощадность народного бунта. Указы, принятые в эти годы свидетельствовали о развитии крепостничества и вглубь и вширь, включая в сферу своего влияния новые категории населения. Крепостничество распространилось и на Украину. Крестьянская война показала, что существующая на местах структура управления не в силах предотвратить социальные выступления. 7-го ноября 1775 года было издано «Учреждение для управления губерний Всероссийской империи». Страна делилась на 50 губерний, в каждой из которых проживало примерно по 300-400 тысяч душ мужского пола податного населения. Данные административные единицы, в свою очередь состояли из 10-12 уездов. Во главе губернии стоял губернатор, назначаемый императором и контролировавший деятельность всех учреждений и должностных лиц. Ему подчинялись все воинские части и команды. Главным финансовым учреждением в губернии была казенная палата, возглавляемая вице-губернатором. Кроме того, в каждой губернии функционировали: верхний земский суд для дворян; губернский магистрат для купцов и мещан; верхняя земская расправа для однодворцев и государственных крестьян. Губернская реформа 1775 года укрепила власть государства на местах. До реформы губернаторы и уездные воеводы одновременно выполняли все функции. Продолжением продворянской политики Екатерины стала «Жалованная грамота дворянству», данная 21 апреля 1785 года. Дворяне жаловались монопольным правом на владение крестьянами, землей и недрами, правом основывать заводы и фабрики, освобождением от налогов и телесных наказаний. Предводители дворянства получали право заявлять о своих пожеланиях самому императору. В ранг российского дворянства были включены прибалтийские бароны, польская шляхта, казацкая старшина, что окончательно консолидировало сословие дворян в России.

В тот же день, 21 апреля 1785 года правительство опубликовало «Грамоту на права и выгоды городам Российской империи». В соответствии с этим документом, все городское население делилось на 6 разрядов. В первый разряд, независимо от сословной принадлежности, входили люди, имевшие в городе недвижимую собственность, к ним относились также дворяне и духовенство. Второй разряд составляли купцы, разделенные в зависимости от капитала на 3 гильдии. Цеховые ремесленники формировали 3 разряд. В 4 разряд вошли иногородцы и иностранцы, постоянно проживающие в городе. 5 разряд составляли люди «благородных» занятий- ученые, художники, банкиры и прочие. И, наконец, к 6 разряду относились так называемые «посадские люди», занимавшиеся мелкой торговлей, ремеслом и другими промыслами. Раз в 3 года жителями всех разрядов избирались органы городского управления: городской голова и шестиглавая дума, работающая на постоянной основе. В принципе, эти учреждения представляли собой исполнительные органы городского самоуправления. Однако в действительности вся реальная власть в городах оставалась в руках городничего и полицмейстера. Дума занималась второстепенными вопросами благоустройства и санитарного состояния. Это свидетельствует о слабости нарождающейся русской буржуазии. Первоначально Екатерина намеревалась завершить освобождение сословий предоставлением «Жалованной грамоты государственным крестьянам». Но на такой рискованный шаг правительство не пошло, опасаясь дворянского недовольства. Екатериной также было создано Вольное экономическое общество, которым по её инициативе был объявлен конкурс на тему: «Что полезнее для общества, чтоб крестьянин имел в собственности землю или токмо движимое имение, и сколь далеко его права на то или другое имение простираться должны?». Ни одна из работ русских авторов не была издана и принята, так как они характеризовались антикрепостнической направленностью. Екатерина все же видела в крепостном праве «несносное и жестокое иго» чреватое серьёзными потрясениями для государства. Правда освобождение она считала несвоевременным и опасным. За 34 года правления она раздала генералам, сановникам и фаворитам около 800 тысяч казённых крестьян обоего пола.