2. ОПЯТЬ В СЕРЕДИНЕ ПУТИ

началу 1997 года реформа местной власти постепенно приблизилась ко второму своему этапу: Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не только должен получить свое развитие в соответствующем законодательстве регионов, но и быть принят "к исполнению" единой системой государственных органов исполнительной власти в Российской Федерации, которую согласно части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Понятно, что реализация федерального закона впрямую зависит от того, как будет задействована государством эта система, от отношения к реформе конкретных государственных чиновников (министров, губернаторов, прокуроров и т.п.), от их заинтересованности в результатах реформы. Поскольку государство приняло на себя обязанность гарантировать местное самоуправление граждан, закрепив это обязательство в статье 12 Конституции Российской Федерации, структуры и должностные лица государственной власти просто не имеют права руководствоваться категориями типа: "народ не дозрел", "общество не готово", "преждевременно".

Так должно быть в нормально организованном государстве. Не так в России . Государственной власти, принявшей законодательное решение о необходимости каких-либо действий, приходится преодолевать сопротивление не столько политической оппозиции, сколько исполнительного аппарата, содержащегося из государственной казны именно в целях реализации государственной политики! Но, желая реально что-то изменить к лучшему в устройстве российского государства и жизни в нем, не учитывать сегодняшнюю российскую "специфику" управления просто опасно.

Любая реформа в государстве должна иметь свою четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться.

Говоря о реформе местного самоуправления, а более точно - о реформировании местной власти на принципах самоуправления, необходимо отметить отсутствие какого-либо "общественного договора", нормативного документа на федеральном уровне, определяющего все перечисленные элементы осмысленного реформирования. Соответствующие статьи Конституции России в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация "о намерениях" государственной власти и "правах" населения в этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами федерального уровня государственной власти, чем стратегией реформы. В связи с отсутствием концепции реформы, деятельность время от времени возникающих на федеральном уровне структур по реформе местного самоуправления была совершенно не скоординирована, фрагментарна и часто противоречива.

Кроме того, длительная, более полутора лет, борьба за законодательное закрепление конституционных принципов местного самоуправления, завершившаяся вступлением в действие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", выявила три основные категории государственных структур и чиновников, объединенных неприятием не тех или иных моделей организации, а именно самих принципов местного самоуправления.

Группа первая: чиновники среднего уровня ряда федеральных министерств и ведомств - прежде всего тех, в принципах работы и взаимодействия с регионами которых предполагаются в ходе реформы кардинальные изменения (Минфин, Минэкономики и т. п.).

Их позиция, публично не афишируемая, выражается в "тихом" саботировании, затягивании подготовки необходимой для реализации закона нормативной базы, проведении иных принципов финансово-экономического взаимодействия органов государственной власти с местным самоуправлением через многочисленные проекты разрабатываемых ими других законов (налоговый кодекс и т. п.).

Наибольшую сложность противодействие этой группы составляет на этапе разработки нормативных документов, направленных на реализацию соответствующих федеральных законов через компетенцию их министерств и ведомств.

Меры нейтрализации сопротивления данной группы при наличии политической воли власти сколь традиционны, столь и эффективны - "власть употребить". Планы мероприятий, сроки исполнения, ответственные должностные лица, контроль за исполнением с последующими административными санкциями - человечество не придумало ничего более оригинального для того, чтобы заставить механизм бюрократии вертеться в целях реализации политических решений.

Группа вторая: руководители органов государственной власти (и прежде всего - исполнительных) ряда субъектов Федерации.

Это, пожалуй, главная и самая сильная группа. В основе ее сопротивления лежит не просто желание сохранения определенного объема властных полномочий, но, что гораздо существеннее, реальное обладание и распоряжение собственностью, то есть самый сильный стимул сопротивления - экономический интерес.

Этому способствует сегодняшняя почти полная утрата федеральным уровнем какого-либо значимого как административного, так и экономического контроля за распоряжением государственной собственностью и ресурсами в субъектах Федерации, не говоря уже о влиянии на политические процессы в регионах.

На анализе и методах "прохождения" этого слоя сопротивления необходимо остановиться отдельно и более подробно.

И, наконец, группа третья: многие назначенные главы местных администраций, предпочитающие в сегодняшних экономических условиях относительную несвободу подчинения одному "хозяину", самостоятельности, чреватой ответственностью перед населением.

В связи с тем, что в течение 1995-1996 годов в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации практически завершено формирование избранных населением органов и должностных лиц местного самоуправления, значение "сопротивляемости" этой группы резко уменьшается, сохраняясь лишь в тех региональных "заповедниках", где условия сосуществования с федеральным центром позволяют местным правителям сохранять еще какое-то время систему "доперестроечных" общественных, экономических и административных отношений, фактически выводя свои "суверенные" территории из правового поля Российской Конституции.

Уже сентябрьские (1995 года) муниципальные выборы в органы местного самоуправления в Волгограде показали со всей очевидностью - население осознает значимость выборов органов местного самоуправления. Особенно, если оно имеет представление, кого именно и для исполнения каких именно функций в местной жизни оно избирает.