Таковы были главные меры Екатерины относительно управления. Новые учреждения, притягивая к себе силы местных обществ, вносили нечто новое в жизнь и отношения сословий. Легко заметить, что, за исключением двух учреждений (совестного суда и приказа общественного призрения), все остальные были органами какого-нибудь одного сословия. Самоуправление получило строго сословный характер: оно не было новостью для горожан, зато громадной новостью было для дворянства.

Сословия. Становясь привелигированным и обособленным сословием, дворянство не имело еще сословной организации, а с уничтожением обязательной службы могло потерять и служебную организацию. Учреждения 1775 г., давая дворянству самоуправление, этим самым давали ему внутреннюю организацию. Для избрания должностных лиц дворяне должны были съезжаться всем уездом через каждые три года и выбирали себе уездного предводителя, капитана-исправника и заседателей в различные учреждения. Дворянство каждого уезда становилось целым сплоченным обществом и через своих представителей управляло всеми делами уезда; и полиция, и администрация находились в руках дворянского учреждения (нижний земский суд). По своему сословному положению дворяне становились с 1775 г. не только землевладельцами уезда, но и его администраторами. В то же время в тех учреждениях 1775 г., состав которых был бюрократическим или наполовину, или совсем, громадное число чиновников принадлежало к дворянству; поэтому можно сказать, что не только уездное, но и губернское управление вообще сосредоточивалось в дворянских руках. Дворянство же из своих рядов давно уже поставляло, как мы видели, главных деятелей и в центральные учреждения. С упадком старой аристократии дворяне стали ближайшими помощниками верховной власти в деле управления и наполняли все высшие учреждения в качестве коронных чиновников. Таким образом, с 1775 г. вся Россия от высших до низших ступеней управления (кроме разве городовых магистратов) стала управляться дворянством: вверху они действовали в виде бюрократии, внизу — в качестве представителей дворянских самоуправляющихся обществ.

Такое значение для дворянства имели реформы 1775 г., они дали ему сословную организацию и первенствующее административное значение в стране. В "Учреждениях для управления губерний", однако, и организация, данная дворянству, и ее влияние на местное управление рассматриваются как факты, созданные в интересах государственного управления, а не сословий. Позднее Екатерина те же факты, ею установленные, а равно и прежние права и преимущества дворян изложила в особой Жалованной грамоте дворянству 1785 г. Здесь уже начала сословного самоуправления рассматриваются как сословные привилегии, наряду со всеми теми правами и льготами, какие дворяне имели раньше. Жалованная грамота 1785 г. явилась, таким образом, не новым, по существу, законом о дворянстве, но систематическим изложением ранее существовавших прав и преимуществ дворян с некоторыми, впрочем, прибавлениями. Эти прибавления составляли дальнейшее развитие того, что уже существовало. Главной новостью было признание дворянства уже не одного уезда, но и целой губернии за отдельное общество с характером юридического лица.

Грамотой 1785 г. завершен был тот процесс сложения и возвышения дворянского сословия, какой мы наблюдали на пространстве всего XVIII в. При Петре Великом дворянин определялся обязанностью бессрочной службы и правом личного землевладения, причем это право принадлежало ему не исключительно и не вполне. При императрице Анне дворянин облегчил свою государственную службу и увеличил землевладельческие права. При Елизавете он достиг первых сословных привилегий в сфере имущественных прав и положил начало сословной замкнутости; при Петре III снял с себя служебную повинность и получил некоторые исключительные личные права. Наконец, при Екатерине II дворянин стал членом губернской дворянской корпорации, привилегированной и державшей в своих руках местное самоуправление. Грамота 1785 г. установила, что дворянин не может иначе, как по суду, лишиться своего звания, передает его жене и детям; судится только равными себе, свободен от податей и телесных наказаний, владеет как неотъемлемой собственностью всем, что находится в его имении; свободен от государственной службы, но не может принимать участия в выборах на дворянские должности, если не имеет "офицерского чина". Таковы главнейшие права всякого дворянина. Участие дворянских обществ в местном управлении нам уже известно. Помимо этого участия дворянские общества имели все права юридических лиц и пользовались широким простором в устройстве своих общественных дел. К таким результатам дворянство пришло к концу XVIII в.; исключительные личные права, широкое право сословного самоуправления и сильное влияние на местное управление — вот результаты, к каким привела дворянское сословие политика императрицы.

К этим результатам следует причислить и прогресс крепостного права. Мы видели, что положение крестьян ухудшалось непрерывно в XVIII в. Столкновение интересов помещика, строившего все свое хозяйство на даровом труде крестьянина, с интересами крестьянина, сознававшего себя не рабом, а гражданином, было непримиримо и разрешалось, законом и жизнью, в пользу помещика. Екатерина мечтала о крестьянском освобождении, строила его проекты, но она взошла на престол и правила с помощью дворянства и не могла нарушить союз свой с господствующим сословием. Поэтому, не отступаясь от своих воззрений, она в то же время поступала вопреки им. При Екатерине крепостное право росло и в смысле его силы, и . широты его распространения. Но вместе с тем росли и думы о его уничтожении и в самой императрице, и в людях, шедших за течением века. И чем дальше, тем больше становилось таких людей.

Законодательство о крестьянах времени Екатерины по-прежнему направлялось к дальнейшему ограничению крестьянских прав и усилению власти над ними помещика. Во время крестьянских волнений в 1765—1766 гг. помещики получили право ссылать своих крестьян не только на поселение в Сибирь (это уже было ранее), но и на каторгу, за "дерзости" помещику. Помещик во всякое время мог отдать крестьянина в солдаты, не дожидаясь времени рекрутского набора. Когда же эти меры не привели к подавлению крестьянских волнений и крестьяне продолжали волноваться и жаловаться на помещиков, то указом 1767 г. крестьянам было запрещено подавать какие бы то ни было жалобы на помещиков. В Комиссии 1767—1768 гг. были собраны представители всех классов общества, но не было ни одного владельческого крестьянина. Учреждения 1775 г. давали право самоуправления всем классам местного общества, кроме владельческих крестьян. Все эти указы и меры свидетельствуют о том, что на крестьян смотрели не как на граждан, а как на помещичью собственность. Грамота дворянству 1785 г. не говоря прямо о существе помещичьей власти над крестьянами, косвенно признавала крестьян частной собственностью дворянина вместе с прочим его имением.

Но такой взгляд на крестьянство не повел к полному уничтожению гражданской личности крестьян: они продолжали считаться податным классом общества, имели право искать в судах и быть свидетелями на суде, могли вступать в гражданские обязательства и даже записываться в купцы с согласия помещика. Казна даже допускала их к откупам за поручительством помещика. В глазах закона, таким образом, крестьянин одновременно был и частным рабом, и гражданином. И даже касаясь частных отношений крестьянина и его владельца, закон не доходил до признания полного его рабства и считал возможным и должным ограничивать право распоряжения крестьянином. Помещик мог продавать и отпускать на волю крестьян, но закон запрещал ему торг крестьянами во время рекрутских наборов (а равно запрещал и торг отдельными людьми с молотка) и отпуск на волю таких крепостных, которые не могли прокормить себя по болезни или старости.