Демократия более гибкая категория, чем право и процедура. Ее формы и содержание могут претерпевать существенные изменения, в то время как законодательство и процедура остаются относительно постоянными.

Так, реформирование политической системы России после августа 1991 г. привело к образованию новых общественных объединений и политических партий. Однако нормативная база конституционного строительства отставала и пока отстает от веления времени. Соответ­ственно между общественными объединениями и политическими пар­тиями, с одной стороны, и официальными властями, с другой стороны, возникали несогласованности, в том числе процедурного характера, например, при регистрации уставов, определении порядка участия в выборах, создании фракций в органах представительной власти и т.д.

Иными словами, процедуры «обслуживают» демократию, ориенти­руют ее на достижение конкретного социального результата. Процедуры рождаются там, где возникает потребность нормативного установ­ления не только осуществляемого в действиях социальных субъектов возможного или должного поведения, но и порядка (в том числе при­нудительного) соответствующих действий.

Речь, прежде всего, идет о порядке формирования органов всех вет­вей власти: законодательной, исполнительной, судебной, а также орга­нов местного самоуправления; о порядке голосования: свободное, все­общее тайное (открытое, равное); о способах подсчета итогов голосова­ния и о механизме использования их результатов.

Например, решение большинства ограничивает права меньшинст­ва; формы контроля общественностью выборов и характер ее отноше­ния с избранными органами власти: они должны быть взаимными и симметричными, гарантированы законом и реакцией избирателей, от­ветственностью делегированных им полномочий и т.д.

Самоуправление - наиболее полное воплощение демократии. Вся­кая процедура реализации отношений самоуправленческой власти есть демократическая процедура. Суть местного самоуправления заключа­ется в самостоятельном решении населением вопросов регионального значения. В частности, местное самоуправление в Российской Федера­ции обеспечивает самостоятельное владение, пользование и распоря­жение муниципальной собственностью, управление ею (ч. 1 ст. 130 и ч. 1 ст. 132), а также определяет структуру его органов (ч. 1 ст. 131), формирует, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, осуществляет охрану общественного порядка, решает и иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132).

Процедуры, прежде всего политические, юридические, организаци­онные, особенно наглядно проявляют себя во властеотношениях. Де­мократизм является их важнейшим требованием. «Закон . без ритуала, без процедуры его действия приводит: власть - к произволу, гражда­нина - к беззащитности»[36].

Процедура есть установление (институт), регулирующее конфлик­ты в демократическом обществе. Особенно важна ее роль в разрешении юридических, конституционных коллизий. Речь, в частности, идет о согласительной процедуре. Так, Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения раз­ногласий между органами государственной власти Российской Феде­рации и органами государственной власти субъектов Российской Фе­дерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В случае недостижения согласованного реше­ния он может передать разрешение спора на рассмотрение соответст­вующего суда (ст. 85).

Процедура, допустим, правотворчества является и критерием оцен­ки конституционности и демократичности правовых актов. Она уста­навливает правила законодательной инициативы, порядок разработки, обсуждения, принятия и опубликования законов, внесения в них изме­нений и дополнений, а также определяет исчерпывающий перечень субъектов и пределы их полномочий при конституционных поправках и пересмотре Конституции. Например, положения глав 1, 2,9 Консти­туции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

Поправки к главам 3-8 Конституции Российской Федерации при­нимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения орга­нами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Фе­дерации (ст. 136).

Процедура правотворчества имеет общие черты и формы с проце­дурой правоприменения. В обоих процессах предполагается единый порядок подготовки и принятия решений, в основе которых заложены требования науки управления, принципы справедливости, целесооб­разности и эффективности.

Процедура правоприменения есть разновидность материальных процедур. По признаку связи с правоприменением материальные про­цедуры делятся на две группы: процедуры позитивного применения права (например, порядок реализации гражданами права на образо­вание), процедуры, не связанные с правоприменением и действия ко­торых проявляются в сфере частного права (порядок заключения сде­лок, расторжения брака, исполнения обязательств и т.д.). «Однако общий процедурный механизм действия и общие закономерности рас­положения в системе законодательства объединяют их в один вид материально-правовых процедур, определяют их материально-право­вую природу»[37].

Демократия, право, процедура особенно тесно взаимодействуют в сфере прав человека. Конституция провозглашает Россию демократи­ческим федеративным правовым государством, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Они должны определять смысл содержания и применения законов, деятельность законодатель­ной и исполнительной властей и обеспечиваться правосудием. Извест­но, например, что судебный порядок обращения и рассмотрения жалоб - надежный способ охраны прав граждан от неправомерных действий должностных лиц, а демократическая процедура судебного разбирательства - наилучшее средство выявления истины.

Решительный шаг в расширении судебной защиты прав граждан сделал Закон РСФСР «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. Он значи­тельно упростил правила обращения граждан в органы судебной влас­ти, а, следовательно, сделал процедуру обращения в суд более доступ­ной для населения. Кроме того, Закон позволяет гражданам обжало­вать не только единоличные, но и коллегиальные действия (решения) любых государственных органов, государственных организаций, обще­ственных объединений, а также должностных лиц. В суде могут быть обжалованы коллегиальные и единоначальные действия (решения), которыми:

1) нарушены права и свободы гражданина;

2) созданы пре­пятствия к осуществлению им прав и свобод;

3) на гражданина неза­конно возложена обязанность;

4) он привлечен к какой-либо ответст­венности.

Особенное значение процедура приобретает на стадии контроля за соблюдением законодательства в сфере прав человека. Наряду с тради­ционными институтами политической системы создаются новые госу­дарственные и общественные учреждения по контролю, охране и защи­те прав человека: избран Конституционный Суд РФ; образована Ко­миссия по правам человека при Президенте РФ с широким кругом полномочий; на основании Конституции РФ учреждена должность Уполномоченного по правам человека.