8. Принцип служебной лояльности

В течение долгого времени на Западе господствовал взгляд на госаппарат как на политически нейтральный, послушный профессиональный инструмент в руках политиков. Сомневаемся, правда, чтобы его искренне разделяли умные бюрократы, отлично сознававшие возможности своего влияния на политику, но, видимо, предпочитавшие не распространяться на сей счет. В СССР же еще со сталинских времен понимали важность роли аппаратчиков и потому вопросам подбора и расстановки кадров по принципу политической лояльности придавали очень большое значение. Не случайно, например, в советских учебниках по управлению так называемым политическим качествам служащих отдавался приоритет перед качествами деловыми. Да и вообще "аполитичность" служащих, и в принципе-то утопичная, тем более никак уж не вписывается ни в отечественные традиции, ни в условия президентской республики. Затем произошел не лишенный курьезности кульбит. На Западе, по сути дела, отказались от концепции политически нейтральной бюрократии и, признав факт существенного влияния чиновничества на политику, стали разрабатывать и практически проводить в жизнь меры, направленные на ограничение и регулирование этого влияния. Например, Р. Рейган, придя к власти, изменил, как известно, политический курс правительства и, дабы обеспечить его эффективное воплощение, осуществил в аппарате массовое тестирование сотрудников при помощи так называемых тестов лакмусовой бумажки, целью которых было проверить, готовы ли сотрудники, работавшие при прежней администрации, "с энтузиазмом" проводить новый политический курс. В результате последовало значительное кадровое обновление аппарата. У нас же произошло прямо противоположное. Аппарат, политическая лояльность которого всегда тщательно обеспечивалась посредством механизма партгосноменклатуры, почуяв перемены, надел маску аполитичности. "Волшебная ширма департизации" (имеется в виду решение Верховного Совета РСФСР от 18 июля 1990 г. о департизации госаппарата) позволила сохранить его в неприкосновенности при смене не просто политического курса, а по существу основ политического и экономического строя. Такая формальная деполитизация на поверку оказалась мнимой и на деле привела к обратному — к неконтролируемому "теневому" политическому влиянию бюрократии, превращающейся в политического "хамелеона . В результате огромная кадровая преемственность во многих ключевых звеньях аппарата породила ситуацию, при которой тон в них продолжают задавать чиновники, взращенные прежней системой и не сумевшие (а зачастую и не захотевшие) адаптироваться к принципиально изменившимся требованиям. Мы далеки от призывов к "чистке" аппарата на манер чешской "люстрации" или послевоенной немецкой "денацификации . (Если уж компартию у нас не сумели запретить, то отыгрываться на чиновниках было бы просто нечестно.) Поэтому можно говорить о минимуме — о лояльности служебному долгу, которая должна проявляться в безусловной лояльности служащих основам конституционного строя и поддержке общего политического курса, определяемого, в частности, в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию. К сожалению, даже этот минимум сегодня далеко не всегда соблюдается.

9. Принцип этичности

Мы придаем очень большое значение этическим регуляторам человеческого поведения. Сейчас, в поголовном увлечении жесткими, предельно материализованными рыночными отношениями, мы как-то забыли о внеэкономических, моральных мотивах человеческого поведения, о том, что "не хлебом единым жив человек". В контексте обсуждаемого вопроса об ограничении бюрократического произвола и злоупотреблений это означает необходимость специального внимания к морально-этическим качествам работающих в аппарате людей, к проблемам административной морали, которым, кстати, в западных странах с развитой рыночной экономикой придают большое и самостоятельное значение. Практический подход к решению данной проблемы мы видим в разработке и широком обсуждении в кругах работников госаппарата неформального Этического кодекса служащего. Необходимость создания именно Этического, а не только нормативно-юридического кодекса (последний находится в стадии разработки — см. г л. 111) обусловлена несколькими причинами. Во-первых, практически невозможно составить исчерпывающий перечень предписаний и запретов для служащих на уровне юридических документов. Во-вторых, многие действия или воздержание от тех или иных действий по своей природе не могут регулироваться юридическими нормами, а регулируются неформальными (но от этого не менее действенными) нормами групповой (в данном случае административной) морали, а также индивидуальными нормами нравственности. Этические нормы — это базовые детерминанты социального поведения человека, которые постоянно проявляют себя в огромном разнообразии конкретных поведенческих актов, лишь отчасти улавливаемых нормами права. В-третьих, профессиональная этика госслужащего обладает существенной спецификой, как, впрочем, и любая корпоративная этика. Между тем многие служащие имеют весьма смутное либо искаженное представление об этих нормах или же относятся к ним с пренебрежением. Те же, кто всерьез стремится руководствоваться нормами служебной морали, заботится о своей репутации, вынуждены вырабатывать как бы собственную версию Этического кодекса путем проб и ошибок. Поэтому представляется крайне важным разработать такой документ, который, не нося юридически обязывающего характера, задавал бы тем не менее систему нравственных ориентиров, давал рекомендации по поведению в тех или иных "щекотливых" ситуациях и ясно обозначал бы область нравственных "табу" для служащего. Думается, сам факт возникновения такого Кодекса и его обсуждения в административных коллективах послужил бы повышению уровня административной морали, в чем наш аппарат так нуждается. Дух "общественного служения" должен лечь в основу нового неформального кодекса административной морали. О том, что это не утопия и не беспочвенные мечты, напоминают нам как некоторые эпизоды нашей собственной истории (например, весьма быстрые позитивные изменения, происходившие в среде российского чиновничества в 60-е годы прошлого века — в начале реформ Александра 2), так и недавний опыт ряда западных стран.

10. Принцип системности подготовки и переподготовки кадров

То, что этот принцип поставлен нами в конец, не меняет его ключевого, интегрирующего значения для всей судьбы и перспектив административной реформы. По-настоящему радикальные изменения в аппарате могут произойти лишь с приходом нового поколения управленческих кадров. Но многое можно и нужно усовершенствовать безотлагательно. И без обучения всех поколений чиновников здесь не обойтись. Поэтому предлагаемая система охватывает дистанцию от и до профессиональной подготовки и отбора возможных будущих администраторов и до специальной переподготовки высших управленческих кадров.

Перечислим набор основных кадрово-организационных мероприятий, необходимых для реализации реформы государственной службы и её принципов: