На практике «действительно независимые законодательные органы требуют не только доктрины судебного разбирательства, но и тщательной защиты независимости законодательства, как по форме, так и по существу. Детали назначения, срок пребывания в должности, зарплата, статус, обучение и снятие с постов государственных должностных лиц должны быть определены таким образом, чтобы защитить и укрепить эту независимость»[5].

Творцы конституции явно опасались тирании со стороны большинства, которое передало бы бразды правления в руки правящего меньшинства, как это часто случалось в европейских странах. Поэтому и самой главной и весомой причиной обращения к разделению властей была возможность предотвращения с ее помощью узурпации власти одной из ветвей и установления диктаторского режима. Барбер Конэйбл, представитель от Нью-Йорка, по этому поводу заявил: «Отцы-основатели не хотели эффективных, авантюристических правительств, боясь, что они могли бы покушаться на личные свободы. Думаю, что они были правы, и в качестве этому я указываю на нашу свободу, стабильность и процветание»[6].

Сами создатели и разработчики конституции, несмотря на различия в политических взглядах, симпатиях и пристрастиях, были последователями, а порой и знатоками концепций общественного договора и разделения властей. Им особенно были близки идеи Дж. Локка и Ш. Монтескье. На их правовые взгляды и позиции значительное влияние оказали также государственно-правовые установления Великобритании, ее правовая доктрина и практика. (Вспомним, что даже Монтескье в качестве образца реального разделения властей называл Великобританию.) Теория Ж.-Ж. Руссо об Общественном договоре, так же как и теория Дж. Локка о сущности представительного правления нашли свое отражение в тексте Конституции, в преамбуле к которой утверждается принцип, что законность правления зиждется на согласии управляемых.

Превращение теории Общественного договора в реальность потребовало создания представительных институтов и такой политической системы, при которой эти институты действительно отражают интересы и мнения народа. Вначале существования республики избирательное право жестко ограничивалось. Поправки к Конституции и решения судебных органов постепенно расширяли и гарантировали равные избирательные права, отменяя ограничения, обусловленные расой, полом или собственностью.

Надо признать, что федеральная модель конституционной системы все же была списана с Конституции штата Массачусетс; она в наибольшей мере импонировала как самой идее народовластия, так и рациональному распределению бремени самой власти между тремя ее ветвями. Как отмечал Ш. Монтескье, это задача трудная, ибо «чтобы образовать умеренное правление, надо уметь комбинировать власти, регулировать их, приводить их в действие, подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла уравновешивать другую; это такой шедевр законодательства, который редко удается выполнить случаю и который редко позволяют выполнить благоразумию»[7].

В результате, в США идея народовластия получила иные, самобытные и даже, в какой-то степени, уникальные черты. Вот что писал по этому поводу французский политолог и государствовед Алексис де Токвиль: «В Америке народ сам выбирает тех, кто создает законы, и тех, кто их исполняет; он же избирает суд присяжных, который наказывает нарушителей закона. Все государственные институты не только формируются, но и функционируют на демократических принципах. Так, народ прямым голосованием избирает своих представителей в органы и делает это, как правило, ежегодно, чтобы его избранники находились в более полной зависимости от народа. Все это подтверждает, что именно народ управляет страной. И хотя государственное правление имеет представительную форму, нет сомнения, что в повседневном управлении обществом беспрепятственно проявляются мнения, предрассудки, интересы и даже страсти народа»[8].

С самого начала разделение властей провозглашалось в США, так же как и во Франции, в качестве основного конституционного принципа[9].

Разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную власть выражается в осуществлении различных по содержанию властных функций самостоятельными, независимыми друг от друга структурными подразделениями государственного механизма. Целью такого разделения является обеспечение свободы, законности и предотвращения произвола. Эта цель достигается разделением властей потому, что в такой ситуации одна власть ограничивается другой властью; различные ветви власти взаимно уравновешивают пределы властных функций соответствующих государственных органов: законодательных, исполнительно-распорядительных и судебных.

ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ: ОСНОВНЫЕ МОМЕНТЫ

Как уже было сказано, в США за основу построения системы государственной власти был взят принцип разделения властей, который в американских условиях трансформировался в так называемую систему сдержек и противовесов (checks and balances). В Конституции было проведено организационное разделение между тремя ветвями государственной власти – Конгрессом, Президентом и Верховным судом, каждому из которых была предоставлена возможность действовать самостоятельно в конституционных рамках. Установленные отношения между этими органами как в прошлом, так и сейчас имеют целью предотвратить усиление одного из них за счет другого и воспрепятствовать одной из частей системы действовать в направлении, противном направлениям других органов. Подобная сбалансированность государственной системы затрудняет нововведения, но в то же время препятствует возможности узурпации власти со стороны какого-либо из названных органов. В известном решении United States v. Richard Nixon, вынесенном в июле 1974 г., Верховный суд США пояснил: «Конституция не только рассредоточила власть для лучшего обеспечения свободы, но она также предполагает, чтобы на практике рассредоточенная власть была объединена в целое для эффективного управления. Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновременно были отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись автономными и взаимодействующими друг с другом».

Принцип разделения властей проведен через все важные положения Конституции. Он выражается, в частности, в раздельном и последовательном изложении правового статуса трех ветвей власти. Созданная система органов первоначально слабо опиралась на основу государственной власти – избирательный корпус. Большинство учрежденных федеральных институтов не избиралось всеобщим и прямым голосованием. Президент получал и получает власть в результате косвенных выборов; в начальный период выборщики президента редко определялись прямыми выборами; гораздо чаще их избирали законодательные собрания штатов. Сенат – верхняя палата Конгресса – до 1913 г. состоял из членов, также избиравшихся законодательными собраниями штатов, а Верховный суд и поныне остается назначаемым органом. Только Палата представителей с 1789 г. формируется путем прямого голосования.

Фактические отношения между тремя основными органами власти – Конгрессом, Президентом (кстати, он именуется не Президентом республики , а Президентом Соединенных Штатов) и Верховным судом постоянно изменяются, но сам принцип разделения властей остается неизменным. Юридическим средством воздействия Президента на Конгресс является право вето в отношении законопроектов, принятых последним. Законопроект возвращается Президентом в Конгресс, который может преодолеть вето двумя третями голосов в каждой палате. В арсенале президента имеется также так называемое карманное вето, процедура принятия которого состоит в том, что свое неодобрение Конгресса Президент выражает не письменным запрещением, а тем, что оставляет законопроект неподписанным до перерыва сессии Конгресса, когда такой перерыв наступает до истечения 10-дневного предусмотренного Конституцией срока для подписания акта Президентом. В этом случае Конгресс должен снова принять законопроект на следующей сессии. Президент не обязан излагать мотивы применения «карманного вето». Практика применения вето весьма разнообразна, но только в первое столетие действия Конституции 1787 г. находились у власти президенты, не пользовавшиеся своим правом. Таких президентов было семь: Дж. Адамс (1787-1801), Т. Джефферсон (1801-1809), Дж. К. Адамс (1825-1829), У. Л. Гаррисон (март-апрель 1841 г.), З. Тейлор (1849-1850),М. Филмор (1850-1853) и Дж. А. Гарфилд (март-июль 1881 г.). После Дж. А. Гарфилда ни один Президент США не отказал себе в удовольствии воспользоваться своим конституционным правом, причем некоторые из них этим правом пользовались довольно часто: так, получивший кличку «президент-вето» С. Г. Кливленд за два срока нахождения у власти (1885-1889 и 1893-1897) 346 раз применил отлагательное вето и 238 раз – «карманное». Ф. Д. Рузвельт (1933-1945) – 372 раза отлагательное и 263 раза «карманное», у Г. Трумэна (1945-1953) «показатели» были соответственно 180 и 70, у Д. Д. Эйзенхауэра (1953-1961) – 73 и 108. В целом же использование права вето становится более частным. Вето распространяется на весь законопроект, даже если глава государства не согласен с его отдельными положениями. Другими словами, если он не хочет промульгировать (опубликовать принятый и утвержденный закон в официальном печатном органе) какую-либо часть законопроекта, то должен отвергнуть весь акт. Вето может быть применено к любому законопроекту, кроме вносящего изменения в Конституцию. Для принятия Конгрессом поправок (точнее - предложения поправок) к Конституции требуется две трети голосов в палатах; именно столько необходимо для преодоления вето Президента.