На реализацию механизма ответственности, применительно к отдельной категории должностных лиц, отложило отпечаток федеративное устройство российского государства. Здесь имеется в виду ответственность высших должностных лиц органов исполнительной власти субъектов федерации: президентов республик, мэров гг. Москва и Санкт-Петербург, глав администраций (правительств), губернаторов краев, областей, автономных округов, автономной области.

Проблема подобного рода возникла с приобретением субъектами Российской Федерации равного статуса, закрепленного ч.1 ст.5 Конституции, и установлением обязательной выборности высших государственных должностей субъектов Российской Федерации. Впервые такое условие функционирования исполнительных органов государственной власти субъектов федерации, как выборность глав администраций, было закреплено в ч.2 ст.36 закона Российской Федерации “О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации” от 5 марта 1992 г. Ввиду того, что решение вопроса о назначении выборов глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономных округов, автономной области зависело от Президента Российской Федерации, процесс, естественно, по политическим соображениям, несколько затянулся. В соответствии со ст.3 федерального закона “О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации” выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 г. Легитимация высшего должностного лица субъекта федерации путем непосредственного избрания населением, безусловно, создаст ощутимые препятствия для назначения ответственности за допущенные им нарушения Конституции Российской Федерации и неисполнение федеральных законов. С углубляющимся экономическим кризисом и повсеместно растущими антимосковскими настроениями, это обстоятельство станет дополнительным фактором децентрализации России. Уже сегодня нам приходится констатировать независимость национальных республик в составе Российской Федерации и бесконтрольность (читай - безответственность) их политических лидеров.

С нашей точки зрения, персональная ответственность высших должностных лиц субъектов федерации является одним из главных атрибутов суверенной власти федерального правительства на всей территории страны. Поэтому игнорирование этого совершеннейшего механизма реализации общегосударственной политики вызывает у нас откровенное недоумение.

Согласно ст.78 Конституции, осуществление полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории России обеспечивают Президент и Правительство Российской Федерации. Осуществляя в целях сохранения единства системы органов государственной власти согласованное взаимодействие федеральных органов с органами государственной власти субъектов федерации, Президент выступает в роли вышестоящего должностного лица для высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Но если для назначаемых им глав администраций в качестве меры принуждения можно было применять дисциплинарную ответственность - в соответствии с Указом от 7 августа 1992 г. №828, предусматривающим в качестве дисциплинарных взысканий - замечание, предупреждение о неполном служебном соответствии и освобождение от должности, - то установление равной ответственности для глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации независимо от того, назначены они или избраны, а именно в этом заключается смысл президентского указа “О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации”, нетрудно подвергнуть сомнению. Вряд ли в отношении избранных глав администраций будет действовать и норма ст.68 Закона Российской Федерации “О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации” - о досрочном прекращении их полномочий в случае освобождения от должности Президентом Российской Федерации за нарушение Конституции и законов Российской Федерации, а также актов Президента и Правительства. Не содержит ни слова об ответственности высших должностных лиц субъектов федерации и проект федерального закона “Об общих принципах организации системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации”.

Поэтому у нас сложилось впечатление, что полномочия по установлению ответственности для высшего должностного лица субъекта федерации окончательно переданы субъектам федерации на самостоятельное усмотрение.

Проследим на примере Хабаровского края, каким образом решается проблема политической ответственности высшего должностного лица субъекта федерации.

Во-первых, в ст.34.1 Устава Хабаровского края оговорен неприкосновенный статус высшего должностного лица Хабаровского края - Главы Администрации на всей территории края. По аналогии с институтом депутатской неприкосновенности это должно означать, что Глава Администрации не может быть привлечен к ответственности без соблюдения установленной законом процедуры лишения такой неприкосновенности. Проект Закона Хабаровского края “Об Администрации Хабаровского края” устанавливает, что вопрос о лишении неприкосновенности Главы Администрации решается по представлению прокурора края квалифицированным большинством голосов депутатов Законодательной Думы края. Однако, подобная формулировка прямо противоречит федеральному законодательству. Разработчики законопроекта, видимо, упустили из виду, что Глава Администрации по должности является членом Совета Федерации Федерального Собрания, и вопрос о лишении его неприкосновенности может быть решен только с согласия Совета Федерации.

Во-вторых, в ст.37.3 Устава края предусмотрена возможность отрешения высшего должностного лица Хабаровского края от должности в случае нарушения Конституции Российской Федерации и законов. Несколько подробнее процедура отрешения от должности описана в проекте Закона “Об Администрации края”.

Факт нарушения Главой Администрации Конституции Российской Федерации или неоднократного (более двух раз в течение одного года) нарушения федеральных законов, Устава и законов Хабаровского края должен быть подтвержден заключением Конституционного Суда Российской Федерации или краевого суда, соответственно. По получении официальных документов, принимается постановление об отрешении Главы Администрации от должности, что, фактически, означает вынесение решения простым большинством голосов депутатов представительного органа. Это положение не может не вызывать справедливые возражения, ибо, насколько бы серьезным не было основание для привлечения Главы Администрации к политической ответственности, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта федерации, кстати, избираемого населением края, требует более серьезных процессуальных гарантий законности при вынесении соответствующего решения.

К месту сказать, краевые законы часто грешат такого рода условностями и неточностями. Невнимательность, а, в отдельных случаях, прямой умысел депутатов почтеннейшего собрания, подрывают авторитет законодательного органа государственной власти, призванного контролировать деятельность исполнительной власти, служить административным органам образцом для подражания.