Далее, конституционный механизм разграничения пред­метов ведения дополняется перечнем тех вопросов, которые не подлежат регламентации со стороны федерации и штатов. И федерации, и штатам запрещается облагать налогом экспорт, жаловать дворянские титулы, допускать рабовладе­ние, нарушать соответствующие требования Билля о правах. Кроме того, федерации запрещается вводить прямые на­логи безотносительно к численности населения штатов, ус­танавливать дискриминационные косвенные налоги, предоставлять торговые привилегии, изменять границы штатов без их согласия.

Штаты, в свою очередь, не вправе заключать междуна­родные договоры и соглашения с другими штатами без согла­сия конгресса, чеканить монету, содержать войска в мирное время, принимать законы, нарушающие обязательства по договорам, а также федеральную Конституцию, законы и до­говоры, принятые или заключенные на ее основе.

В самом тексте Конституции сфера компетенции штатов не закрепляется. За органами власти штатов сохраняется “остаточная” компетенция, т.е. те вопросы, которые не отне­сены Основным законом и практикой его толкования к веде­нию федерации и не включены в число специальных огра­ничений и запрещений (X поправка к Конституции).

Формально в вопросы ведения штатов вмешиваться кон­гресс не вправе. В действительности же дело обстоит не совсем так. На территории штатов могут вводиться войска в случае внутренних беспорядков и необходимости защиты федерального законодательства от самих штатов. В феде­ральных судах может быть возбуждено уголовное преследо­вание должностных лиц штатов, виновных в нарушении федерального права. Но наиболее мощной остается “власть кошелька”.

Согласно Конституции, “конгресс имеет право устанав­ливать и взимать налоги с доходов, каким бы ни был ис­точник их поступлений” (XVI поправка). Используя это право, конгресс в 1986 г. с принятием закона о реформе налогового права лишил штаты целого ряда бюджетных ис­точников. Так, например, в 1987 г. налоговые поступления штатов с торгового оборота составили только 5,2 млрд долл., что было почти в 2 раза меньше той суммы (10,2 млрд долл.), которая была получена ими 1985 г. Увеличи­лась зависимость штатов от программ оказания помощи, которые принимает конгресс. Финансовая же помощь со стороны федерации сопровождается рядом условий, кото­рые позволяют конгрессу реально влиять на политику в штатах.

Определив объем полномочий конгресса по вертикали (по линии “федерация” — “штаты”), рассмотрим вопрос о роли конгресса в структуре политической власти по гори­зонтали (по линии “конгресс — президент — Верховный суд США”).

КОНГРЕСС В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ

Общая характеристика принципа разделения властей

В основу формирования правительственной власти поло­жен принцип разделения властей. Согласно этому принципу, законодательная власть принадлежит конгрессу, исполни­тельная — президенту, судебная — Верховному и нижесто­ящим федеральным судам.

По конституции, все три ветви власти формируются раз­личным образом. Конгресс избирается непосредственно насе­лением, президент — коллегией выборщиков, Верховный суд — совместно президентом и сенатом. Различны сроки их полномочий. Представители избираются на два, сенаторы — на шесть, президент — на четыре года; федеральные судьи пребывают в должности пожизненно. По логике Конститу­ции, подобный порядок формирования должен был закре­пить независимое положение каждой из трех ветвей власти и утвердить за ними в определенных и жестко очерченных рамках соответствующую функциональную компетенцию. Однако развитие пошло по другому пути. В самой Консти­туции были заложены нормы, трансформирующие традици­онную схему разделения властей. В дальнейшем они были наполнены новым содержанием, изменившим ту модель, ко­торая представлялась “отцам-основателям”. Это касается как сфер деятельности, так и форм взаимоотношений трех вет­вей власти.

Собственно, в настоящее время не может идти речь о ка­ком-либо абсолютном разделении властей либо о четком раз­делении их компетенции. Конгресс утратил исключительное право законодательствовать. За президентом и многими ве­домствами закреплено право на принятие нормотворческих актов. Оно выводится либо из “присущих” президенту пол­номочий, либо делегируется самим конгрессом.

По сути законотворческой является и деятельность судеб­ной власти. В правовую систему конституционные и законодательные нормы преимущественно входят в виде прецеден­тов — судебных решений, в которых дано толкование кон­ституционных и законодательных норм и которым суды дол­жны следовать при разрешении сходных дел.

Не остается неприкосновенной и сфера функциональной деятельности исполнительной власти. Так, например, суды имеют право издавать приказы, обязывающие администра­тивные органы выполнить либо воздержаться от выполнения тех или иных действий. В свою очередь, конгресс, принимая резолюции или частные билли (см. ниже), осуществляет в некоторой степени функции управления и распоряжения в отношении как подчиненных, так и не подчиненных ему ор­ганов и лиц.

Подобное переплетение функций служит цели более пол­ного приспособления механизма правительственной власти к задачам и требованиям, которые поставлены развитием об­щества.

Функционирование системы разделения властей дополня­ется и во многом определяется действием системы “сдержек и противовесов”, особых конституционных методов и форм, позволяющих нейтрализовать либо сдержать действия ка­кой-либо из ветвей власти. В руках конгресса наиболее эф­фективным средством воздействия была “власть кошелька”. Президенту, в свою очередь, было предоставлено право вето, которое конгресс мог преодолеть лишь квалифицированным большинством голосов. Наконец, Верховный суд США был наделен правом конституционного надзора. Материальной основой его служило нормативное, в виде прецедентов, тол­кование Конституции США, а средством практической реа­лизации — право отказа в применении тех законодательных норм (и федерации, и штатов), которые противоречили Кон­ституции США, так, как она представлялась суду.

Полномочия конгресса в области внутренней политики

Наиболее полно роль конгресса в системе разделения вла­стей раскрывается в тех функциях, которыми наделен он по Конституции. В рамках несколько упрощенной схемы они могут быть представлены в следующем виде: 1. Принятие за­конодательства; 2. Бюджет и финансы; 3. Формирование ап­парата исполнительной и судебной власти; 4. Контроль за деятельностью правительственного аппарата; 5. Осуществле­ние квазисудебных функций; 6. Регулирование межправи­тельственных отношений. К этому перечню следует добавить те функции, которые не отражены в Конституции, но кото­рые во многом определяют роль конгресса. К подобным не­конституционным функциям могут быть отнесены предста­вительство партий, социальных слоев и групп, обществен­ных и профессиональных организаций; участие в формировании общественного мнения; определение полити­ческой линии развития и т.д.

Законотворчество. По форме акты конгресса различают­ся на билли (законы), резолюции и приказы.