Выборы гласных от крестьян были многоступенчатыми: сначала сельские общества посылали своих представителей на волостной сход, на волостных сходах избирали выборщиков, а затем из их среды выбирали установленное количество гласных уездного земского собрания.

Из статистических таблиц, приведенных в книге М.И. Свешникова "Основы и пределы самоуправления", видно, что число гласных в разных уездах было не одинаково. Даже в пределах одной губернии разница могла составлять 4-5 раз. Так, в Воронежской губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло из 61 гласного, а Коротоякского уезда - из 12 гласных[6].

Если на съезде количество избирателей не превышало число лиц, которых надо было избирать, то все съехавшиеся на съезд признавались гласными земского собрания без проведения выборов. Избирались гласные на 3 года.

После избрания гласных, чаще всего осенью, собирались уездные земские собрания, на которых обычно председательствовали уездные предводители дворянства. На первом заседании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от 6 уездов - 1 губернский гласный. В состав губернских земских собраний входили предводители дворянства, председатели управ всех уездов, 2-3 чиновника от казенных и удельных имений. Т.о., более высокое звено земского самоуправления формировалось на основе непрямых выборов и представительства чинов.

Губернские собрания проводились 1 раз в год, но могли созываться и чрезвычайные собрания. На заседаниях председательствовал губернский предводитель дворянства. Для текущей работы и уездные, и губернские собрания избирали Управы в составе 3-х человек: председателя и двух членов (число членов земских управ могло быть увеличено до 4-х - в уездах, до 6-8 - в губерниях).

В основу Положения 1864 г. был положен принцип имущественного ценза, причем на первый план выдвигались интересы дворян-землевладельцев, с интересами же промышленников и крестьян считались мало. Преобладающее влияние на местные дела было предоставлено дворянству.

Когда в Государственном Совете был выдвинут вопрос о земстве, министр внутренних дел и одновременно председатель земской комиссии П.А .Валуев, как бы извиняясь за половинчатость реформы, заявил, что "первый шаг не должен считаться последним, что учреждение земства - есть лишь создание формы, которая, засим, по указанию опыта, будет наполняться соответствующим содержанием"[7].

Результатом работы комиссии стало законодательное определение функций земств. Земские собрания получали в свое ведение по преимуществу дела местного хозяйства, являясь, по определению Валуевской комиссии, местными хозяйственными общественными союзами.

Положением о земских учреждениях устанавливалось, что ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. При этом по Земскому Положению все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению земства. Но и без того небольшие финансовые средства земства были еще более урезаны при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством. На основании временных правил все государственные повинности были изъяты из компетенции земства. Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений находились: а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; в) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий; д) содержание местных по крестьянским делам учреждений; е) содержание статистических комитетов.

Земство располагало очень скудными средствами. Главным источником новых доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этой сфере компетенция земства была ограничена: право земства на обложение торгово-промышленных предприятий было значительно урезано Временными Правилами; для новых налогов оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили доходность.

Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном отношении, т.е. земство могло ассигновать известные суммы на дело народного образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права. К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция земства, относились также дела по взаимному страхованию и по развитию торговли и промыслов.

Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел. Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в последней инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений и тем лишая земство исполнительной власти, закон 1864 г. еще более обессилил их. Для взыскания принадлежавших земству сборов оставался лишь один путь - обращение "к содействию" местной полиции, что не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений.

В начале 60-х годов правительство относилось еще довольно благосклонно к деятельности земских собраний, не смотря на столкновения и шероховатости, которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и местной администрацией - с другой. Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилось правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение земств. Циркуляром от 17 мая 1866г. разъяснялось, что земства не имеют права "облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны". Циркуляры подготовили почву для появления закона 21 ноября 1866 г., окончательно парализовавшего, по мнению А.А.Головачева, какую-либо полезную деятельность земских собраний[8]8. Выработка закона 21 ноября совершалась в полной тайне и в печати не было об этом никаких известий; издание закона совпало с проведением очередных губернских заседаний, и управам пришлось спешно переделывать доходные сметы для согласования с новым законом, лишившим земства притока значительных средств.

13 июня 1867 г. был издан закон, еще более стеснивший земскую деятельность, т.к. земские доклады, журналы и т.д. должны были теперь проходить губернаторскую цензуру. Кроме того, закон 13 июня значительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения губернатора - для земских изданий была также установлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенное стеснение для земской деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции.