Этап регистрации кандидатов, федеральных списков кандидатов избирательных объединений и блоков при проведении выборов в Государственную Думу в 1999 г. высветил ряд изъянов избирательного законодательства и практики его применения, повлекших за собой нарушения избирательных прав граждан. При этом нарушалось как пассивное избирательное право кандидатов, исключенных из избирательного процесса решением избирательных комиссий на основании неполноты или существенной недостоверности представленных ими сведений, так и активное избирательное право их потенциальных избирателей.

Принимая в этих случаях окончательное решение об исключении кандидата из федерального списка или об отказе в регистрации кандидату-одномандатнику, избирательные комиссии в большинстве случаев превышали свои полномочия, придав своей регистрационной функции контрольный характер, а отказу в регистрации по названным основаниям - характер санкции за несовершенное правонарушение. Этому в значительной мере способствовали дефекты самого закона о выборах депутатов, в котором некорректно решена фундаментальная правовая проблема соотношения вины и ответственности.

Данное обстоятельство проявилось, в первую очередь, в том, что, перечисляя в ч. 6 ст. 47 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы основания для отказа в регистрации кандидата, федерального списка кандидатов, законодатель дал общим перечнем две принципиально разные группы таких оснований. Первая включает в себя нарушения закона (т.е. все то, что в законе охарактеризовано словом "нарушение"), а вторая группа охватывает все иные основания для отказа, которые законодатель не счел возможным охарактеризовать как нарушения. При этом к первой группе относятся: существенное нарушение порядка сбора подписей, существенное нарушение порядка создания избирательного фонда и нарушение запрета на занятие участниками избирательного процесса благотворительной деятельностью в ходе выборов, а "также иные основания, предусмотренные законом" (п.п. "а", "д", "е" ст. 47 Федерального закона). В этих случаях избирательная комиссия выступает не только как регистрирующий, но и как контролирующий орган, который применяет конституционно-правовые санкции к нарушителям закона в виде запрета на дальнейшее участие в выборах. Поэтому отказ в регистрации, вынесенный в качестве санкции за соответствующие правонарушения, носит окончательный характер (если, конечно, не будет отменен решением суда).1

Отказ же в регистрации по всем другим основаниям - это не санкция за правонарушение, поскольку здесь нет никакого правонарушения (т.е. нет деяния, причиняющего вред обществу). Поэтому такой отказ по смыслу закона не исключает возможности повторных представлений тем же самым избирательным объединением или кандидатом документов на регистрацию. Перечисленные в п.п. "б", "в", "г" ст. 47 Федерального закона положения (отсутствие либо ненадлежащее оформление документов, недостаточное количество представленных достоверных подписей избирателей, существенная недостоверность представленных сведений) не квалифицируются в качестве правонарушений. Применительно к этим случаям закон не проводит различий между фальсификацией сведений и обычной недостоверностью, вызванной простой ошибкой. Если же у избирательной комиссии возникает подозрение в фальсификации сведений, то она вправе обратиться в прокуратуру, предоставив правоохранительным органам возможность разобраться в данном вопросе. Сама же избирательная комиссия, следуя принципу презумпции невиновности, должна всякую недостоверность рассматривать как ошибку.

В законе нет абсолютно никаких препятствий к тому, чтобы работники избирательных комиссий, получив, например, от ГИБДД более точные, по их мнению, сведения об автотранспортных средствах кандидатов, предложили бы кандидатам в депутаты уточнить свои данные или доказать достоверность представленных ими сведений, поскольку ошибки, как показала практика, могут быть и в сведениях компетентных органов.

Смысл регистрационной деятельности избирательных комиссий состоит не в том, чтобы наказать кого-то за неточность представленной информации или ее отсутствие, а в том, чтобы содействовать установлению тех точных сведений, которые в соответствии с законом необходимы для регистрации. Главное же, чтобы сведения, окончательно представленные избирательным комиссиям, а в конечном итоге - избирателям, носили бы достоверный характер и отвечали бы требованиям закона. Однако правоприменительная практика пошла по пути многочисленных неправомерных отказов в регистрации кандидатов и исключения их из списков (применительно к кандидатам, выдвинутым по спискам избирательных объединений и блоков).

Нарушения избирательных прав имели место и в тех случаях, когда кандидаты, получив отказ в регистрации или будучи исключенными из списков на основании недостоверности сведений, уже не успевали в срок, выделенный законом для подачи документов, представить документы повторно. И здесь к гражданам была применена санкция (причем, достаточно жесткая) за действия, не носящие характер правонарушения. Следовательно, и в этих случаях были нарушены основополагающие принципы права, согласно которым нет наказания без правонарушения, а наказание должно быть соразмерно нарушению в том случае, когда такое нарушение имеется.

В данном случае дефект правоприменительной практики избирательных комиссий не столь очевиден, поскольку существенная доля ответственности за подобные нарушения избирательных прав ложится на само избирательное законодательство. Дело в том, что в избирательных законах установлены единые сроки для осуществления таких различных по своему правовому смыслу действий, как подача подписных листов (или внесение залога) и подача иных документов, необходимых для регистрации.1

Правовой смысл установления сроков подачи подписных листов и внесения залога заключается в том, чтобы проверить общественную значимость претендентов на власть, выражающуюся в их общественной поддержке. В этом случае законодатель считает, что именно срок в 30 дней (не ранее чем за 85 дней и не позднее чем за 55 дней до дня голосования) позволяет, с одной стороны, допустить к выборам все те политические объединения, которые выражают какие-то значимые социальные позиции, а с другой - отсеять претендентов на власть, не пользующихся достаточной поддержкой избирателей. Что же касается сроков предоставления иных сведений, то их правовой смысл определяется необходимостью дать обществу достоверную информацию об участниках избирательного процесса.

Очевидно, что закон должен специально оговорить сроки и процедуру для необходимого уточнения содержания тех избирательных документов, которые не связаны с подписными листами и залогом. Однако при разумном правовом подходе к данному вопросу со стороны избирательных комиссий можно, не нарушая требований закона о выборах, обеспечить реализацию избирательных прав граждан и кандидатов в депутаты. Избирательные комиссии могли бы так организовать свою работу, чтобы до начала предвыборной агитации (а это единственное по смыслу закона временное ограничение в данном случае) исправить недостоверную информацию. Такая правовая позиция соответствует смыслу закона и не противоречит его тексту. А главное - это единственно верная конкретизация ст. 24 Конституции Российской Федерации, согласно которой "органы государственной власти должны . предоставить каждому возможность ознакомления с документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы". Очевидно, что применительно к рассматриваемой нами ситуации речь должна идти не об оглашении документа государственным органом в самом процессе принятия решения, затрагивающего чьи-то права и свободы, а о предварительном ознакомлении с документами, когда у человека есть возможность подготовиться к защите своих прав.