Законом задается целый ряд стратегических направлений развития института местных финансов. Са­мым важным из них, безусловно, является ограничение возможности коррупции и финансовых злоупот­реблений на местном уровне. Разработчики Закона сознательно исходили из следующей установки: орга­ны местного самоуправления не должны заниматься предпринимательской деятельностью, их энергия дол­жна быть направлена на то, чтобы создавать условия для развития предпринимательства на своих террито­риях. В соответствии с этой установкой Закон дает муниципалитетам больше прав для осуществления соб­ственно властных функций, например, предоставляя им право создавать налоговую службу для сбора местных налогов, местное казначейство для более четкого исполнения своих бюджетов и т.п. Но в то же время он отнимает у местных властей целый ряд прав коммерческого характера. Наступление на коррупцию осу­ществляется в законопроекте по следующим основным направлениям.

1. Существенно урезаны возможности нецелевого использования средств местными властями. С этой целью проводится курс на полный отказ от использования внебюджетных фондов, которые сегодня являются самым бесконтрольным сегментом финансовой системы страны. Ограничены возможно­сти участия местных властей во всевозможных финансовых рисках — от игры на фондовых рынках до вхождения средствами местной казны в уставные капиталы банков. Установлены предельно до­пустимые размеры муниципальных займов.

2. В Законе содержится требование размещать муниципальный заказ исключительно на основе открытого конкурса. Данное положение не только возводит дополнительный заслон против муниципальной корруп­ции, но и закладывает законодательную базу под коммунальную реформу. В настоящее время, в развитие данного положения Государственная Дума приняла Закон «О муниципальном заказе».

3. Расширяются возможности контроля за финансовой деятельностью местных властей. Государство вправе контролировать соблюдение ими налогового и бюджетного законодательства, проверять обоснованность предоставления муниципалитетам финансовой помощи, следить за надлежащим использованием суб­венций. Но усиливается не только государственный контроль. Депутаты местных собраний получают бо­лее широкие права по контролю за финансовой деятельностью администраций.

Закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» был принят 27 сентября 1997 г. В настоящее время уже можно сде­лать ряд выводов о его реальном исполнении.

Во-первых, разработчики заложили в Закон слишком сложную технологию работы с местными фи­нансами. Практически ни в одном регионе не была сформирована методика закрепления за муниципа­литетами долей федеральных налогов и распределения между ними трансфертов. Впрочем, предста­вить себе такую методику было бы крайне сложно в условиях отсутствия федерального закона о мини­мальных социальных стандартах, к которому отсылает не только Закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ», но и базисный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Во-вторых, ошибкой разработчиков была недооценка крайне негативного отношения региональ­ных органов власти к местному самоуправлению вообще и к его конкретным представителям в особен­ности. Эта недоброжелательность выразилась, например, в том, что финансовые органы многих субъек­тов РФ решили оставить муниципалитетам-донорам отчисления от федеральных налогов в соответ­ствии с минимальными размерами, указанными в Законе, одновременно лишив их отчислений в по­рядке регулирования. В этих и во многих других случаях требования Закона просто игнорировались региональными властя­ми. Ведь наряду с долями федеральных налогов, закрепляемыми за местными бюджетами на постоянной основе, Закон предполагает традиционную практику ежегодного установления нормативов отчислений в местные бюджеты по тем же самым федеральным налогам. То, что администрации и законодательные со­брания регионов неожиданно "забывают" об этой практике, свидетельствует о крайне низкой готовности региональных властей к кооперации с муниципалитетами. Примеры недоброжелательности и нежелания сотрудничать с органами местного самоуправления можно продолжить.

Реакция федерального законодателя на трудности, связанные с реализацией Закона "О финансо­вых основах местного самоуправления", была неоднозначной и противоречивой. С одной стороны, комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления подготовил поправки в Закон, призванные устранить наи­более очевидные его несовершенства. С другой стороны, комитетом Государственной Думы по бюдже­ту совместно с правительством был разработан Бюджетный кодекс, который не решает ни одной из специфических и болезненных проблем местных финансов.

Однако самый болезненный удар по местным финансам был нанесен летом 1998 года, когда по инициативе правительства Кириенко был принят ряд налоговых законов и общая часть Налогового кодекса. Эта недружественная по отношению к местному самоуправлению акция правительства при­вела к следующим результатам:

· сократились общие поступления от местных налогов;

· была практически ликвидирована налоговая инициатива местных властей;

· резко возросла зависимость местного самоуправления от финансовых решений региональных вла­стей.

Все это означает, что местная доходная база стала еще менее стабильной. Наиболее опасной с точки зрения самостоятельности местных бюджетов явилась инициатива по внесению изменений в Закон «Об основах налоговой системы», предусматривающих введение налога с продажи отмену в связи с этим большинства местных налогов, в числе которых были существенно важные, например, сбор за право торговли и ряд других. Они служили очень серьезным пополнением местных бюджетов. Поступления от налога с продаж распределяются по этому Закону в пропорции 40% (региональный бюджет) к 60% (местный). Экспертами уже подсчитано, что убытие местных налогов далеко не везде компенсируется введением налога с продаж. На многих территориях, особенно сельс­ких, большой объем продаж совершается на розничных рынках, т.е. проходит мимо кассовых аппара­тов. Таким образом, местные бюджеты, на которых лежит основное бремя расходов по финансирова­нию социальной сферы (школы, зарплаты учителям, врачам и т.д.), резко теряют свои привычные фи­нансовые поступления.

Другим опасным следствием принятия поправки о налоге с продаж является лишение местных властей налоговой инициативы, поскольку и ставки этого налога, и перечни товаров, освобождаемых от обложения этим налогом, устанавливаются региональными властями. Таким образом, основные ры­чаги налоговой политики переходят в руки регионов, что, в свою очередь, означает, что данные налоги будут собираться и использоваться крайне неэффективно.

Примерно то же самое можно сказать об инициативе правительства РФ по введению единого на­лога на вмененный доход с малого бизнеса. Все основные рычаги управления данным налогом (в том числе и оценка дохода, и определение категорий его плательщиков) были отданы в управление субъек­тов РФ. Местная власть, которая по самой своей природе больше, нежели какая-нибудь другая, ин­формирована о реальных доходах предпринимателей и способах уклонения их от уплаты налогов, фак­тически была лишена возможности проводить политику по их налогообложению.