2.1. Типы СЭЗ, организуемых в России

Практика создания имеющихся и проекты будущих СЭЗ на территории России показы­вают, что в зависимости от целей и задач их можно разделить на следующие основные типы:

• комплексные зоны производственного характера;

• внешнеторговые (свободные таможенные зоны, в том числе зоны экспортного произ­водства и транзитные);

• функциональные, или отраслевые (технологические парки, технополисы, туристиче­ские, страховые, банковские и др.).

Эти типы зон могут быть охарактеризованы следующими основными признаками.

Комплексные зоны многопрофильны. Они формируются и на ограниченной территории, и в границах областей и других территориальных образований. В них создаются условия для привлечения крупного капитала с обязательным развитием необходимой инфраструк­туры.

К комплексным зонам может быть отнесена (по крайней мере, по замыслам их создате­лей) большая часть СЭЗ, создаваемых в России, в том числе - СЭЗ в Находке, Калинин­градской области, Санкт-Петербурге и др.

Внешнеторговые зоны обеспечивают валютные поступления, в том числе и за счет кон­сигнационных складов, сдачи в аренду помещений, выставок, перевалки грузов и их тран­зита.

К внешнеторговым зонам относятся, в частности, зона свободной торговли "Шерри-зон" (около аэропорта "Шереметьево") [9], свободные таможенные зоны "Московский Франко-Порт" (около аэропорта "Внуково"), "Франко-Порт Терминал" (на территории москов­ского Западного речного порта [10].

Отраслевые зоны (технологические парки, технополисы и др.) выполняют как народно­хозяйственные, так и внешнеэкономические функции. Они, в частности, способствуют ускорению научно-технического прогресса в отдельных отраслях на основе активизации внешнеэкономического сотрудничества, внедрению результатов отечественной науки, а также разработке наукоемких технологий, новых видов готовой продукции и расшире­нию экспорта.

К отраслевым зонам научно-технического характера относится СЭЗ в Зеленограде, кото­рая должна специализироваться в области микроэлектроники, информатики и связи; к зонам финансового ("оффшорного") характера может быть отнесена зона экономического благоприятствования в Ингушетии; к зонам туристическо-курортного типа - особая эко­номическая зона "Кавказские Минеральные Воды" [18].

На выбор типа зон для конкретных территорий влияют не только общие, но и локальные факторы. Так, для транспортных, экспортно-импортных зон необходимо наличие крупно­го транспортного узла. Они, как правило, размещаются в приморских городах, распола­гающих морскими портами, железнодорожным сообщением, аэропортом. Эти же условия желательны для размещения торговых, банковских и других зон. Для создания зон типа технопарков и технополисов нужна развитая научно-производственная база и квалифи­цированная рабочая сила. Организация туристическо-рекреационных зон требует наличия культурных и исторических центров, бальнеологических курортов, привлекательных для туризма ландшафтов, развитой инфраструктуры.

2.2. Свободные экономические зоны в России: современное состояние

Как было показано в разделе 1, основной отличительной чертой процесса создания СЭЗ в России является его политизированность в ущерб экономической сути, вопросы созда­ния зон решаются стихийно, при отсутствии четких критериев и достаточной норматив­но-правовой базы.

Если в самом начале (еще на этапе существования СССР) замысел создания зон исполь­зовался руководством союзных республик в качестве инструмента политического проти­водействия союзному центру, а в преддверии выборов российского президента раздача "зональных полномочий" была символом либерального отношения руководства РСФСР к регионам, то затем, с обретением Россией суверенитета, "выбивание" этих полномочий стало средством аналогичной борьбы, теперь уже - со стороны руководителей регионов по отношению к федеральным властям. И сегодня эта идея все еще остается средством политического давления регионов на правительство, хотя практические усилия по орга­низации зон все более смещаются на местный уровень.

В отношении вопроса о свободных зонах российское руководство до сих пор действова­ло весьма непоследовательно. Оно то, поддаваясь давлению регионов, щедро раздавало льготы, то отбирало их, обосновывая это общегосударственными интересами. В результа­те большинство СЭЗ, организованных в начале 90-х годов, фактически лишились сегодня основной части ранее предоставленных федеральных преференций. Решения о создании новых СЭЗ продолжают приниматься так же, как и ранее, т.е. чисто декларативно, без концептуального обеспечения и механизма реализации. В итоге остается нереализован­ной главная экономическая идея СЭЗ - стимулирование предпринимательской активно­сти через выборочную либерализацию инвестиционного климата.

Вместе с тем, исходя из мирового опыта, курс на организацию СЭЗ мог бы способство­вать решению ряда приоритетных для страны проблем в области стабилизации и подъема экономики, возрождения регионов, укрепления федерализма, развития внешнеэкономи­ческой деятельности и международных контактов. Однако отсутствие в РФ надежной правовой базы по созданию и функционированию СЭЗ, а у правительства - четкой кон­цепции о роли СЗЗ в российской экономике переходного периода не позволяет вопросу о свободных зонах находится в контексте важнейших направлений текущей политики.

Устройство свободных зон должно регламентироваться четко сформулированным зако­ном, а не постоянно меняющимися решениями исполнительной власти. Без базового федерального закона о СЭЗ реализация любых принимаемых по вопросу о зонах право­вых решений (будь то президентские указы, постановления правительства или даже парламентские акты) будет неизбежно упираться в приоритетность более общих норм регулирования хозяйственной деятельности, установленных специальными разделами фе­дерального законодательства (что и подтвердила российская практика). Принятие же та­кого закона позволило бы упорядочить многочисленные нормативно-правовые акты, принятые по вопросу о СЭЗ, открыв таким образом новый специальный раздел в феде­ральном законодательстве - раздел о СЭЗ, а также внести в другие специальные разделы законодательства (налоговый, таможенный, валютный, банковский и т.д.). те дополнения и изъятия, без которых реальное развертывание зональной практики не представляется возможным [30,31].

Таким образом, принятие базового федерального закона о свободных зонах, учитываю­щего интересы развития как Федерации в целом, так и ее субъектов, можно считать сего­дня краеугольным камнем в деле успешного "строительства" здания СЭЗ.

2.3. Некоторые проблемы развития российских СЭЗ

При разработке и принятии закона о СЭЗ, что, как показано выше, является самой на­сущной задачей для развития зональной практики, прежде всего необходимо разрешить следующую проблему.

функционирование СЭЗ в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает, что территория зоны под­падает под условия таможенной экстерриториальности. Между тем, конституционность норм таможенной экстерриториальности принципиально не ясна сегодня даже в отноше­нии небольших участков государственной территории РФ (площадью в несколько кв. км), не говоря уже о регионах размером с целую область, поскольку Конституция Рос­сийской Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории стра­ны: "На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения то­варов, услуг и финансовых средств" ([16], статья 74, часть 1). Исключения допускаются лишь в целях " .обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей" ([16], статья 74, часть 2). Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.