Страхование

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ

Сфера социального страхования занимает ту часть социально-экономической системы страны, где пересекается действие целого ряда демографических, экономических и правовых факторов.

К важнейшим демографическим факторам системы социального страхования относится структура смертности людей и связанный с ней процесс старения населения. Экономические факторы включают фактическую годовую ставку инвестиционного дохода, уровень инфляции, темпы роста средней заработной платы и ряд других показателей. К правовым факторам относятся особенности национального законодательства в области социального страхования и пенсионного обеспечения. Каждый из этих факторов по-своему важен, и только на основе их корректного и глубокого учета можно сделать правильное представление о стоимости системы социального страхования и ее финансового благополучия в будущем.

При этом ясно, что анализ указанных групп факторов предполагает внимательное изучение размеров и социально-экономического положения того или иного "среза" общества, учета различных аспектов жизни всего населения или только его отдельных социально-демографических групп, а необходимые рекомендации невозможно разработать без совместной деятельности и демографов, и экономистов, и юристов. Но совершенно особую роль во всех этих работах играют актуарии как эксперты по рискам, неопределенностям и финансовой безопасности вообще тех или иных структур и систем.

СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ

Социальное страхование призвано, во-первых, защитить каждого человека от внезапного и недопустимого снижения его уровня жизни, а во-вторых, - способствовать выравниванию (перераспределению) собственного дохода отдельных граждан по различным периодам их жизни.

Для достижения указанных целей международным сообществом в настоящее время предлагаются следующие основные виды социального обеспечения, рекомендованные МОТ в Конвенции N102 (Конвенция о минимальных нормах социального обеспечения) от 1952 г.:

· медицинская помощь;

· пособия по болезни;

· пособия по безработице;

· пособия по старости;

· пособия по случаю трудового увечья или профессионального заболевания;

· семейные пособия;

· пособия по беременности и родам;

· пособия по инвалидности;

· пособия по случаю потери кормильца.

Несмотря на разнообразие видов социального страхования, в основе каждого из них лежат следующие два принципа. Во-первых, страховщик объединяет средства многих страхователей, подверженных одному и тому же риску. При этом сам факт объединения средств не устраняет возможности возникновения риска у конкретного страхователя, а всего лишь подменяет связанные с ним случайные, подчас достигающие значительных размеров, финансовые потери - фиксированными и много меньшими по размеру премиями. Так достигается коллективная материальная ответственность и солидарность за индивидуальный риск.

Во-вторых, к страхованию принимаются только предварительно выявленные и учтенные риски, отвечающие следующим условиям:

· вероятность наступления страхового случая у одного страхователя не должна сильно зависеть от вероятности наступления страхового случая у другого страхователя. Показательным примером именно такой ситуации, когда один страхователь несет ущерб и одновременно его несут и все остальные, является инфляция. В этом основная причина того, что пенсионное страхование не покрывает инфляционные риски;

· значение вероятности наступления страхового случая должно быть существенно меньше единицы. Из этого условия, например, следует, что страховой компании не рекомендуется страховать на случай возникновения проблем со здоровьем лиц, уже имеющих хронические или врожденные заболевания;

· значение вероятности наступления страхового случая должно быть известно или предсказуемо, иначе страховщик не может рассчитать размер страховой премии.

Отступление от этих принципов, произошедшее в нашей стране после принятия Народным Комиссариатом Труда Положения о социальном обеспечении трудящихся (31 октября 1918 г.), в соответствии с которым социальное страхование заменялось социальным обеспечением, а все органы, ведающие страхованием, ликвидировались, привело к тому, что социальное страхование утратило страховой характер и стало инструментом перераспределительной политики государства. В сочетании с государственной монопольной собственностью на средства производства это привело к значительному упрощению процедуры расчета страховых тарифов и в конечном итоге к повышению дотационности бюджета системы государственного социального страхования.

Переход России к рыночной экономике предопределил необходимость возврата к актуарным принципам в сфере социального страхования. В период радикальных экономических реформ Правительство пыталось осуществлять трансформацию системы социальной защиты с целью приблизить ее к новым экономическим отношениям. Однако проводимые реформы, по существу, еще не затронули действующего механизма социальной защиты населения. Он по-прежнему базируется на изжившей себя системе распределительных отношений и уравнительных принципов, когда страхователи отстранены от управления фондами, размер их страховых взносов не увязан с величиной страховых выплат, уровнем профессионального и социального риска, а также объемом прав и гарантий страхователей и застрахованных. Но в будущем ситуация должна существенно измениться. Некоторый оптимизм внушают Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, согласно которой "размер трудовых пенсий предполагается исчислять только исходя из страховых признаков: возраста, страхового стажа, страховых взносов, заработной платы (доходов), с которой уплачиваются страховые взносы, а также пенсионных накоплений (пенсионных резервов), отнесенных на именные накопительные счета застрахованных", Федеральный закон Российской Федерации "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", в который включены аналогичные положения, а также ряд других принятых Правительством документов.

В указанных документах акцент на взаимосвязь страховых взносов и выплат сделан не случайно. Прежде всего, это связано с тем, что строго актуарное соотношение между взносами и пособиями способствует достижению большей социальной справедливости в обществе и нейтрализует у работников мощный стимул к уклонению от уплаты страховых взносов, возникающий всякий раз, когда зависимости между страховыми взносами и выплатами нет или работники ее просто не видят.

Наличие такой взаимосвязи необходимо также и с методической точки зрения. Дело в том, что население страны сильно дифференцированно по ряду социально-демографических факторов, оказывающих непосредственное влияние на вероятность возникновения страхового случая. Наиболее важными из этих факторов являются: пол, возраст, брачный статус, уровень образования, регион проживания и т.д. Если при расчете размера страховых тарифов указанные факторы учитываются некорректно, то это может привести представителей отдельных социально-демографических групп населения к значительным финансовым потерям, а саму систему социального страхования к банкротству.

Таким образом, в силу указанных причин размер пособия всегда должен иметь вполне определенное отношение к индивидуальным взносам. Это касается также и тех случаев, когда страхование подразумевает некоторое перераспределение средств между застрахованными.

ПЕНСИОННОЕ СТРАХОВАНИЕ КАК СОСТАВНАЯ ЧАСТЬ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ

Пенсионная реформа, которой в настоящее время уделяется довольно много внимания, имеет не только экономический, но и правовой аспект. Даже при самом благоприятном финансовом прогнозе неудачное правовое оформление запланированных нововведений может привести к отрицательным для настоящих и будущих пенсионеров результатам. Правовое регулирование многих общественных отношений, особенно социальных, вызывает тревогу, поскольку не так уж редко сегодняшние законодатели игнорируют имеющиеся научные разработки прошлых лет, исторические вехи развития законодательства о социальных выплатах, априори считая, что они не могут быть приняты во внимание, поскольку пришлись на советское время. Однако есть выдержавшие проверку временем понятия, принципы, которые следует корректировать, дополнять с учетом перехода к рыночным условиям хозяйствования, но никак не отрицать.

В российских нормативно-правовых актах, законопроектах, правительственных программах в последние несколько лет стало мелькать словосочетание "пенсионное страхование". Однако в большинстве документов понятие "пенсионное страхование" не связывается с понятием "государственное социальное страхование" (особенно в тех, где речь идет о пенсионной реформе). Одним из немногих исключений стала Программа социальных реформ в Российской Федерации в период 1996-2000 годов. В разделе IV Программы, говорящей о реформировании структуры государственного социального страхования, подчеркивается, что наиболее эффективно защита от социальных и профессиональных рисков может быть организована в рамках отдельных видов социального страхования, и среди этих видов первым называется пенсионное страхование. И это не только факт сегодняшнего дня. Вспомним, как формировалось государственное социальное страхование в конце прошлого и начале этого века в России.

Суть государственного социального страхования, которая в нашей стране состояла в уплате страховых взносов и в получении при наступлении определенных законодательством юридических фактов (реализации социальных рисков), установленных видов обеспечения и обслуживания, была присуща и пенсионному обеспечению. Другое дело, что выплаты не соизмерялись с внесенными за работника страховыми взносами, а посему пенсионное обеспечение не носило наименование "пенсионное страхование". Но это обстоятельство было присуще всему советскому социальному страхованию. Надо сказать, что на пенсиях, более чем на других выплатах, хотя и косвенно, отражалась уплата страховых взносов: пенсии всегда связывались с продолжительностью трудового стажа работника. Чем больше трудовой стаж работника, тем больше за него было уплачено страховых взносов работодателем, но, к сожалению, прямой связи с суммами страховых платежей не существовало. При выплате пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им определенного возраста, единовременных пособий практически не имела значение даже продолжительность уплаты взносов. Так, дифференциация размеров пособия по временной нетрудоспособности многие годы зависела от непрерывного стажа работника и тем самым преследовала иные цели - закрепление кадров на производстве.

К сожалению, реалии экономической жизни страны оказались таковыми, что многое из того, что приближало нас к пенсионному страхованию, оказалось сведенным на нет и пенсионное обеспечение превратилось почти в уравнительное. Этому способствовало также довольно интенсивное в последние годы расширение пенсионных льгот и круга лиц, получающих пенсию. И, тем не менее, говорить о том, что пенсионное страхование является чем-то новым для нашей страны, было бы не правильным, как и нельзя отрывать пенсионное страхование от государственного социального страхования в целом.

Закон о государственных пенсиях 1990 г., хотя и принимался первым из числа нормативно-правовых документов, регулирующих отношения в сфере российского государственного социального страхования, находится с ним в одной "связке". В пенсионном обеспечении "болевые точки" появились по тем же причинам, что и в обеспечении пособиями, в сфере занятости населения, в обязательном медицинском страховании. Это помимо инфляционных и иных неблагоприятных экономических процессов, приводящих к отсутствию достаточной экономической базы, демографическая ситуация в стране, имущественное расслоение граждан, сложность и в то же время не достаточная полнота действующего законодательства, постоянная реорганизация структуры (системы) исполнительной власти и, как следствие этого, перегруппировка функций государственных служб, охват социальными выплатами широкого круга граждан, получение их и теми, кто в поддержке государства не нуждается, и т.д.

ОБЪЕКТИВНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ПЕНСИОННЫХ РЕФОРМ В РОССИИ

Первый этап осуществления пенсионной реформы связан с принятием Закона "О государственных пенсиях в Российской Федерации" от 20.11.90 г. В связи с принятием данного закона был впервые создан Пенсионный фонд России как самостоятельная внебюджетная кредитно-финансовая система.

Что же побудило Россию, находившуюся в то время еще в составе СССР, создать Российскую пенсионную систему вместо союзной и притом с собственной независимой финансовой основой, обособленной от государственного бюджета, то есть с самостоятельным пенсионным страховым фондом?

Глубокий анализ социально-экономических причин, в силу которых наша страна объективно нуждалась в принятии нового пенсионного закона, был дан в ряде научных работ, опубликованных в 1987-1992г.г.

Главные из них не потеряли своего значения до сих пор и стали в последнее время еще более актуальными, однако, необходимо остановиться на причинах ситуационного характера, связанных с тем, что Россия принимает пенсионный закон вскоре после принятия союзного закона 28.04.90 г. "О государственных пенсиях в СССР". Такое положение, когда одна из республик СССР, продолжая оставаться в его составе, "осмеливается" принимать самостоятельно один из важнейших социальных законов, расценивается средствами массовой информации не иначе как "война законов". На самом деле ситуация после принятия союзного закона складывалась для России чрезвычайно неблагоприятно. Это было связано с тем, что союзный закон ни одной из социально-экономических проблем пенсионного обеспечения, по существу, не решил и означал лишь "косметический ремонт" союзной пенсионной системы. В то же время в связи с его принятием создавался и Пенсионный фонд СССР, в который все предприятия, организации должны были вносить страховые взносы, более чем в три раза превышающие прежний их размер, то есть законодательно закреплялось пенсионное донорство России. Поэтому одной из причин принятия Россией пенсионного закона вслед за принятием союзного - была необходимость не допустить утечки значительных средств, предназначенных для пенсионного обеспечения граждан, работающих и живущих в России, на выплату пенсий тем, кто работал и жил за ее пределами. Достижение данной цели позволило создать на первом этапе пенсионной реформы устойчивую финансовую базу путем аккумуляции страховых взносов работодателей и самих трудящихся в Пенсионном фонде России.

К числу причин социально-экономического характера, обусловивших объективные предпосылки пенсионной реформы, следует отнести девальвацию пенсионной системы советского периода, превратившейся в уникальную уравнительную систему, финансируемую на протяжении многих десятилетий по "остаточному принципу".

Формально пенсионное обеспечение трудящихся осуществлялось в порядке государственного социального страхования, что, в частности, было закреплено в КЗОТе РСФСР. При этом в течение многих лет гражданам навязывался постулат о том, что государственное социальное страхование (и пенсионное обеспечение как часть его) осуществляется в нашей стране якобы за счет государства. Эта идея, закрепленная законодательно и внедренная в сознание людей, умело использовалась в практике формирования управленческих решений. Уровень оплаты труда работающих был одним из низких в мире, и львиная доля того, что создавалось их трудом, изымалось государством под предлогом "заботы о благе народа", поскольку трудящиеся были освобождены от уплаты страховых взносов из личных трудовых доходов. Это выдавалось за величайшее социальное завоевание. Средства социального страхования практически слились с налоговыми платежами и аккумулировались в государственном бюджете вместе с иными бюджетными доходами. Финансирование расходов на выплату пенсий осуществлялось в основном за счет государственной дотации ввиду низких страховых взносов.

Все это приводило к искажению реальной стоимости рабочей силы, занижению совокупных затрат на нее, в том числе в пенсионный период жизни человека, создавало иллюзию, что пенсионеров содержит государство, а не тот кто трудится и создает богатство общества. Советское государство на протяжении многих десятилетий как бы "экономило" на старшем поколении, финансируя расходы на пенсионное обеспечение по "остаточному принципу", о чем уже говорилось выше. Одним из методов, используемых государством для достижения такой асоциальной цели, был метод сознательного замораживания уровня пенсионного обеспечения. Нормы принимаемых законов не гарантировали непрерывного улучшения жизни пенсионеров по мере роста оплаты труда, повышения уровня стоимости жизни, появления у государства дополнительных экономических возможностей, которые в основном пожирались реализацией "проектов века" и военно-промышленным комплексом. При этом власть не забыла о себе, законодательно закрепив привилегированную систему - систему персональных пенсий. Уровень этих пенсий был более высоким, но все-таки не диссонировал с экономическими возможностями государства. Получение персональной пенсии автоматически было связано с предоставлением целого комплекса иных социальных льгот.

Результатом такой социальной политики стал существенный разрыв в уровне жизни человека до перехода на пенсию и после него. Крайне низкий абсолютный и относительный уровень пенсионного обеспечения, не позволяющий значительной части пенсионеров удовлетворять жизненно необходимые потребности, превращение общей пенсионной системы в уравнительную, полностью игнорирующую принцип обусловленности уровня пенсии трудовым вкладом человека (один из принципов, отражающих представление людей о социальной справедливости), предоставление преимущества в пенсионном обеспечении тем, кто был занят в структурах государственного механизма, на которые опиралась власть, - вот те объективные предпосылки, которые диктовали необходимость осуществления пенсионной реформы в новых экономических условиях и обязывали государство учесть их при ее проведении.

Кроме того, начавшийся процесс перехода страны к рыночной экономике и формирование рынка труда объективно требовали внедрения в систему пенсионного обеспечения страховых принципов, то есть законодательного закрепления реальной, а не формальной системы обязательного пенсионного страхования, гарантирующей достойный уровень жизни тем, кто выбывает из сферы общественного производства в силу причин, не зависящих от человека.

Суть такой системы, представляющей одно из выдающихся "изобретений" человечества в эпоху появления наемного труда, заключается в следующем.

Каждый работающий по найму подлежит обязательному социальному пенсионному страхованию независимо от воли и желания его лично и работодателя. Другими словами, эта система принудительная. Принуждение осуществляется государством, в связи с чем данная система называется государственной.

Все условия и нормы уплаты соответствующих страховых взносов, как условия и нормы пенсионного обеспечения, определяются самим государством. Они не могут быть изменены соглашением сторон трудового договора. В случае нарушения установленных правил применяются меры государственного принуждения, гарантирующие полноценное функционирование данной системы.

Экономическая сущность обязательного пенсионного страхования коренится в производственных отношениях и связана с реальной стоимостью рабочей силы. Стоимость рабочей силы не может определяться в развитых странах ценой лишь "живого" труда в период ее функционирования непосредственно в процессе производства. Она включает в себя и другие оплачиваемые периоды, в частности, пенсионный период жизни человека. Поэтому одним из элементов, формирующих стоимость рабочей силы, являются страховые взносы, уплачиваемые как каждым работодателем, так и работником.

КОНЦЕПЦИЯ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ 1995 ГОДА

На официальном уровне впервые анализ состояния действующей системы пенсионного обеспечения, цели и принципы пенсионной реформы, а также основные черты будущей пенсионной системы были отражены в Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации (Концепция), одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 07.08.95 г. N 790 "О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации".

Этим же постановлением была образована Правительственная комиссия по реализации реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации во главе с заместителем председателя Правительства Российской Федерации и утвержден ее состав.

В соответствии с Концепцией основными целями реформы являлись: реализация гарантированного Конституцией Российской Федерации права граждан на пенсионное обеспечение, финансовая стабильность пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения, адаптация системы к развивающимся рыночным отношениям, рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий и повышение эффективности пенсионной системы путем совершенствования системы управления.

Концепция предусматривала создание трехуровневой пенсионной системы в Российской Федерации:

1 уровень - базовые пенсии, предоставляемые нетрудоспособным гражданам, по разным причинам не охваченным социальным страхованием, и которые в перспективе должны заменить социальные пенсии,

2 уровень - трудовые (страховые) пенсии, зависящие от продолжительности периода страхования и величины страховых взносов и соответствующие природе солидарности поколений работников наемного труда;

3 уровень - негосударственные пенсии, предоставляемые как дополнительные по отношению к государственным пенсиям и финансируемые на основе накопительных принципов.

Концепция определила 3 этапа реализации пенсионной реформы и по каждому этапу планируемые мероприятия. В развитие Концепции принято лишь несколько нормативных правовых актов, тем не менее закладывающих правовую, информационную или организационную основу для последующего осуществления пенсионной реформы (см. табл. 1).

Остановимся на указанных документах, а также на новых законопроектах, связанных с рассматриваемой Концепцией более подробно.

Федеральным законом от 01.04.96 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном персонифицированном учете в системе государственного пенсионного страхования" предусмотрено создание информационной базы для определения размера пенсии в зависимости от трудового вклада каждого конкретного человека. В целях реализации этого закона принято постановление Правительства от 15.03.97 г. N 318 "О мерах по организации индивидуального (персонифицированного) учета для целей государственного пенсионного страхования".

Федеральным законом от 17.03.97 г. N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в статью 100 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" закреплен один из важнейших страховых принципов пенсионной системы - исчисление пенсии из дохода, на который начисляются страховые взносы.

В целях поддержания материального положения пенсионеров в связи с увеличением потребительских цен на товары и услуги подписан Указ Президента Российской Федерации от 14.06.97 г. N 573 "О мерах по поддержанию материального положения пенсионеров". Указ впервые в пенсионном законодательстве установил, что, начиная с 1 января 1998 г., минимальный размер пенсии по старости с учетом компенсационной выплаты не может быть ниже 80 процентов прожиточного минимума пенсионера.

Федеральным законом от 21.07.97 г. N 113-ФЗ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" введен новый механизм исчисления и увеличения государственных пенсий, основанный на определении индивидуального коэффициента для каждого пенсионера. Новый механизм используется не только для исчисления пенсии, но и для ее постоянной индексации в зависимости от роста средней заработной платы в стране.

В целях развития негосударственного пенсионного обеспечения принят Федеральный закон от 07.05.98 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах". Закон определил порядок создания, деятельности и государственного контроля над негосударственными пенсионными фондами.

В развитие положений Концепции было разработано несколько принципиально новых законопроектов. Рабочей группой при Правительственной комиссии по реализации Концепции в конце 1996 г. подготовлены проекты федеральных законов "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации" и "О государственных пенсиях в Российской Федерации".

Проект Федерального закона "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации" предусматривал определение пенсионной системы в целом и ее структурных составляющих, общих принципов организации пенсионной системы в целях обеспечения реализации конституционного права граждан на пенсию. Наряду с этим проект закреплял основные принципы и общие начала организации и функционирования каждого из элементов трехуровневой пенсионной системы в Российской Федерации.

Новый законопроект "О государственных пенсиях в Российской Федерации" в совокупности с уже принятым и вступившим в силу Федеральным законом "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", а также проектами федеральных законов "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации", "Об организации государственного пенсионного страхования в Российской Федерации" и "Об обязательных профессиональных пенсионных системах" должен составить основную правовую базу реформирования пенсионной системы в России.

Как видно из табл. 1, первые два этапа Концепции по существу выполнены. Что касается третьего этапа, то началом его выполнения можно было бы считать принятие нового законопроекта "О государственных пенсиях в Российской Федерации", который в связи с принятым решением о необходимости изменения направления пенсионной реформы не вышел дальше стен Аппарата Правительства Российской Федерации.

После одобрения Концепции прошло 3,5 года. Для осуществления мероприятий, связанных с реформой системы государственного пенсионного обеспечения, которая затрагивает интересы практически всего населения и, следовательно, должна быть неподвержена резким колебаниям политической и экономической конъюнктуры, несколько лет - это небольшой срок. Однако даже за этот период для реализации пенсионной реформы, как показывает перечисление вступивших в силу нормативных правовых актов, было сделано немало.

Вместе с тем, по мнению ряда специалистов, эта работа проводилась недостаточно активно. Ряд положений Концепции в установленные сроки не были выполнены. Продолжающиеся в России изменения в экономике и социальной сфере (переход к рынку, старение населения, уменьшение относительной доли занятых в народном хозяйстве и т.д.) потребовали уточнения ряда положений Концепции и подготовки на ее базе новой программы пенсионной реформы.

ПРОГРАММА ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ

В 1997 г. после упразднения Правительственной комиссии по реализации реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации разработка проектов нормативных документов по пенсионной реформе была возложена на рабочую группу, действующую при Минтруде России. Осенью 1997 г. указанной рабочей группой (с участием представителей международных финансовых организаций) были подготовлены основные положения по реформированию пенсионной системы, в соответствии с которыми предлагалось принять стратегическое решение по замене государственного пенсионного обеспечения (с солидарно-распределительным способом финансирования) частной пенсионной системой (с индивидуально-накопительным принципом финансирования), которая должна была начаться с 1 января 1999 г.

Эти предложения, носящие радикальный характер, неоднократно рассматривались на разных уровнях. В результате дискуссий разработчикам поручили подготовить Программу пенсионной реформы, предусматривающую формирование в России смешанной системы пенсионного обеспечения с поэтапным включением в действующую систему обязательного пенсионного страхования, построенную на распределительных принципах, нового накопительного механизма.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.05.98 г. N 463 Программа пенсионной реформы (Программа) была одобрена. Одновременно был утвержден План подготовки нормативных правовых актов и организационных мероприятий в рамках очередного этапа реформирования пенсионной системы в Российской Федерации на 1998-1999 гг.

Программой пенсионной реформы предлагалось пенсионную систему построить следующим образом:

Государственное пенсионное обеспечение - для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, а также для отдельных категорий граждан за счет средств федерального бюджета.

Государственное пенсионное страхование, ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивается в зависимости от страхового (трудового) стажа, уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования, и финансируется как за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд России, так и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление, и за счет инвестиционного дохода от их размещения.

Дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), осуществляемое за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а в случаях, установленных законодательством, - обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда.

Основным отличием Концепции пенсионной реформы 1995 г. от одобренной Правительством Российской Федерации Программы реформы 1998 г. является внедрение накопительных элементов в систему государственного пенсионного страхования.

Предлагалась следующая последовательность увеличения накопительного элемента тарифа по обязательному пенсионному страхованию: 2000 г. - 1 %; 2003 г. - 3 %; 2006 г. - 5 %; 2009 г. - 7 %. Указанное повышение должно быть достигнуто путем перераспределения существующего страхового тарифа в Пенсионный фонд Российской Федерации в пользу накопительной части взносов.

Макроэкономические прогнозы показывают, что в ближайшее время нет возможностей реализовать предложение о повышении заработной платы во всех отраслях экономики, которое является обязательным условием перехода на систему накопительных пенсионных взносов.

Очевидно, что в качестве безусловного приоритета не только на 1999 г., но и 2000 и 2001 годы предусматривается обеспечение текущей выплаты пенсий, постепенное погашение задолженности перед пенсионерами, а также индексация пенсий в связи с ростом потребительских цен.

О РЕФОРМИРОВАНИИ СИСТЕМЫ ОБЯЗАТЕЛЬНОГО СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ

В предшествующий период Правительство Российской Федерации уделяло значительное внимание повышению эффективности системы обязательного социального страхования. Был разработан и принят целый пакет федеральных законов, регулирующих условия социального страхования граждан.

В сфере пенсионного обеспечения это федеральные законы от 17.12.2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", от 15.12.2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", от 15.12.2001 года. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", от 24.07. 2002 года N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации".

Переход на новую систему пенсионного обеспечения позволил обеспечить рост пенсий опережающими темпами по сравнению с индексом потребительских цен.

В целях оптимизации расходов на выплату пособий был установлен максимальный размер пособий по временной нетрудоспособности. Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года N 508 он ограничен 85 минимальными размерами оплаты труда. С 2002 года максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности за полный календарный месяц не может превышать 11700 рублей.

Правительством Российской Федерации утверждена Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы). В ней отражены основные положения, изложенные в Послании Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию.

Программа ставит в качестве одного из важнейших приоритетов повышение уровня и качества жизни населения. В свою очередь, это требует реализации целого ряда мер, направленных на повышение доходов населения, эффективности социальных услуг, предоставляемых государством, усиление адресности социальной помощи и рост качества системы обязательного социального страхования.

Решение последней задачи должно отвечать следующим принципам:

· защита от потенциальных социальных рисков, должна быть эффективной;

· система социального страхования должна обеспечивать необходимый уровень стабильности общества;

· обязательства государства в области обязательного социального страхования должны быть полностью обеспечены финансовыми средствами в режиме реального времени;

· оптимизация обязательств государства в области обязательного социального страхования должна в достаточной степени толерантно восприниматься обществом в целом и ее отдельными социальными группами;

· обязательства государственных внебюджетных фондов не должны расти опережающими темпами по сравнению с ростом доходов граждан.

Таким образом, в рамках реформирования системы обязательного социального страхования необходимо решить ряд задач:

· завершить формирование законодательной базы;

· оптимизировать соотношение уровня обязательств и финансовых ресурсов;

· повысить эффективность администрирования расходов в системе обязательного социального страхования;

· создать условия для долговременного баланса доходов и расходов государственных социальных внебюджетных фондов.

1. Основные проблемы системы обязательного социального страхования

Система обязательного социального страхования в Российской Федерации охватывает следующие основные виды:

· пенсионное страхование;

· социальное страхование (в том числе возмещение вреда от производственного травматизма);

· медицинское страхование.

В каждом из перечисленных видов страхования имеются определенные проблемы, без решения которых невозможно создать эффективную систему социального страхования и обеспечить высокий уровень социальной защиты населения от различного рода социальных рисков. Кроме частных задач система социального страхования имеет и ряд общих проблем.

1.1. Общие проблемы системы обязательного социального страхования

К общим проблемам характерным для всех видов обязательного социального страхования можно отнести следующее.

А) Сохранение нестраховых принципов

Сохранение нестраховых принципов в системе обязательного социального страхования заключается в следующем:

· существуют выплаты нестрахового характера;

· отсутствует зависимость уровня выплачиваемых пособий от размеров отчислений.

Таблица 1

Характер выплат в системе социального страхования

Кроме того, в системе пенсионного страхования объем поступлений сумм страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии не обеспечивает в полной мере расходы Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату указанной части трудовых пенсий.

Б) Несбалансированность государственных обязательств и объема имеющихся финансовых ресурсов.

Сохранение в системе обязательного социального страхования нестраховых выплат с одной стороны, а также недостаточно высокий уровень администрирования доходов и расходов государственных внебюджетных фондов с другой, постоянно воспроизводят проблему финансовой неустойчивости системы обязательного социального страхования.

Для системы социального страхования и, особенно, для системы обязательного медицинского страхования, характерна тенденция опережающего роста расходов над доходами.

В) Незавершенность правового регулирования системы государственного обязательного социального страхования.

В частности:

· до настоящего времени не принят федеральный закон "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности, в связи с материнством и на случай смерти";

· отсутствует федеральный закон "О Фонде социального страхования Российской Федерации".

Сохраняются элементы, которые были характерны для плановой экономики (положения об учете при начислении пособий по временной нетрудоспособности непрерывного трудового стажа).

Законодательно не утверждены порядок, процедуры, источники финансирования дефицита средств на выплату страховой части трудовых пенсий.

Кроме того, существует ряд серьезных противоречий в Бюджетном и Налоговом кодексах в той части, которые касаются Единого социального налога.

Г) Нет достаточного обоснования уровня социальных выплат

По рискам, принимаемым на социальное страхование в связи со старостью, инвалидностью и потерей кормильца (а они составляют основную часть при определении ставки единого социального налога), уровень социальных выплат в Российской Федерации ниже, чем это предусмотрено Конвенцией Международной организации труда N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" и стандартами Европейского Союза. Так, если средний уровень замещения пенсией заработка в России составляет в среднем 30-33%, то по Конвенции МОТ этот показатель составляет 40%, а в Европейском Союзе-50%.

С другой стороны, уровень замещения доходов в результате временной потери нетрудоспособности в Российской Федерации может составлять 100%, тогда как в других европейских странах этот уровень не превышает 50%.

Д) Неблагоприятные демографические тенденции

Помимо выше перечисленных проблем, в долгосрочной перспективе вся система обязательного социального страхования столкнется с необходимостью учета негативных тенденций в области демографии, которые связаны с сокращением доли населения в трудоспособном возрасте.

Будет повышаться коэффициент иждивенческой нагрузки за счет повышения удельного веса в структуре населения престарелых и инвалидов (в том числе инвалидов с детства), а также снижения уровня рождаемости.

1.2. Основные проблемы по видам обязательного социального страхования

1.2.1. Пенсионное страхование

Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), в качестве главной задачи на предстоящий период в области государственного пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования определены последовательный рост уровня пенсионного обеспечения населения и финансовая устойчивость пенсионной системы.

Проектом федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2004 год" предусмотрены доходы в сумме 1000,6 млрд. рублей, из них 916,6 млрд. рублей в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий, и расходы в сумме 946,6 млрд. рублей, из них 936,4 млрд. рублей в части, не связанной с обязательным накопительным финансированием трудовых пенсий.

В настоящее время и на ближайшую перспективу в условиях действующего законодательства объем поступлений сумм страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии не обеспечивает в полной мере расходы Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату указанной части трудовых пенсий.

На возмещение недостатка направляются средства, образовавшиеся в результате превышения сумм поступлений ЕСН в части, зачисляемой в федеральный бюджет, над расходами на выплату базовой части трудовой пенсии (25%).

Для обеспечения финансовыми ресурсами полной выплаты базовой части пенсии необходимо установить ставку ЕСН в части, зачисляемой в федеральный бюджет и направляемой на выплату базовой части трудовой пенсии, не ниже 8,5%. В противном случае потребуется выделение средств из федерального бюджета на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.

В соответствии с макроэкономическими показателями на 2005 год расходы Пенсионного фонда Российской Федерации по выплате трудовых пенсий прогнозируются в размере 970,77 млрд. рублей, из них:

· на выплату базовой части трудовой пенсии - в размере 326,78 млрд. рублей;

· на выплаты страховой части трудовой пенсии - в размере почти 643,99 млрд. рублей.

1.2.2. Социальное страхование

Из-за отсутствия российского законодательства обеспечение пособиями по временной нетрудоспособности регулируется в настоящее время законодательством бывшего Союза ССР, многие нормы которого устарели. В связи с этим требуется осуществить серьезную работу по формированию законодательных актов, которые отражают новые социально-экономические реалии.

Как указывалось выше, одной из важнейших проблем социального страхования является наличие большого числа нестраховых выплат.

На 2004 год доходы Фонда социального страхования Российской Федерации на обязательное социальное страхование (без обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний) предусмотрены в сумме 126285,9 млн. рублей (без учета входного остатка), расходы - в сумме 126605,8 млн. рублей. (В ходе рассмотрения проекта бюджета на 2004 год в Государственной Думе Российской Федерации пересмотрены его параметры. В частности, составлен прогноз ожидаемого исполнения федерального бюджета за 2003 год. Он предполагает, что в 2004 году бюджет Фонд социального страхования будет бездефицитным).

Доходы Фонда социального страхования Российской Федерации от ЕСН в 2005 году составят около 141,2 млрд. рублей. Расходы же Фонда социального страхования РФ по обязательному социальному страхованию в соответствии с макроэкономическими показателями на 2005 год прогнозируются в сумме 141,3 млрд. рублей, из них на обеспечение гарантированных государством выплат 137,8 млрд. рублей.

Кроме того, ряд организаций и индивидуальных предпринимателей (в соответствии с действующим законом) имеют право на значительные льготы по уплате отчислений в ФСС. В то же время они пользуются теми же правами на получение страхового возмещения, что и другие плательщики, которые льгот не имеют. Таким образом, возникает проблема отсутствия зависимости уровня выплачиваемых пособий от размеров отчислений. Это нарушает страховые принципы системы обязательного социального страхования и создает условия для возникновения дефицита средств в системе ФСС.

2. Основные направления реформирования системы обязательного социального страхования

Реформирование системы обязательного социального страхования должно осуществляться при соблюдении следующих важных принципов:

· соблюдение конституционных прав граждан Российской Федерации;

· четкое определение целей, задач и источников финансирования для различных видов социального страхования;

· дальнейшее развитие страховых принципов;

· развитие персонифицированного учета во всей системе социального страхования;

· адекватность уровня социальной защиты размерам страховых платежей;

· устранение дублирования функций;

· создание условий финансовой устойчивости системы обязательного социального страхования.

Реализация указанных принципов потребует осуществление целого комплекса мероприятий. В частности необходимо продолжить формирование институциональных условий для эффективного функционирования системы обязательного социального страхования. Это предполагает, что Правительству Российской Федерации потребуется сосредоточить свои усилия на следующих направлениях:

· провести анализ законодательной и нормативной правовой базы (федеральной и региональной) в сфере социального страхования, ведомственных актов, регулирующих вопросы социального страхования;

· осуществить ревизию перечня выплат и расходов, осуществляемых в системе обязательного социального страхования, и на этой основе подготовить предложения по установлению четких границ для страховых и нестраховых выплат и расходов, определить источники финансирования для каждого их вида;

· осуществить меры, направленные на приведение порядка, условий и размеров страхового обеспечения в соответствии с социально-экономическим положением страны;

· определить потребности системы обязательного социального страхования в финансовых средствах,

· обеспечить изменение законодательства о внебюджетных государственных социальных фондах, о системе управления системой и ресурсами социального страхования, об обеспечении паритетности участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системы ОСС;

· создать условия для привлечения частных страховых компаний к системам ОСС и ОМС.

Кроме этого, необходимо осуществить ряд серьезных мероприятий по повышению эффективности администрирования расходов, предназначенных для страхового возмещения социальных рисков. Для этих целей в среднесрочной перспективе следует создать единую информационную базу по всем видам социального страхования. Осуществить меры, направленные на разработку системы присвоения гражданам единого социального номера и выдачи персональных карточек социального страхования.

Таким образом, будет окончательно сформирован персонифицированный учет всех застрахованных граждан. Это в свою очередь позволит избежать случаев получения страхового возмещения по одному и тому же основанию из разных источников, а также сделать более адресной систему социальной защиты.

В этом же направлении можно рассмотреть возможность организационного объединения всех социальных внебюджетных фондов в один. При этом необходимо учесть административно-организационную самостоятельность территориальных фондов медицинского страхования.

Данное решение имеет свои преимущества и недостатки. С одной стороны, такое объединение позволяет снизить уровень административных расходов, но с другой возникает проблема обеспечения финансовой устойчивости единого фонда и соблюдения интересов страхователей, осуществляющих взносы на различные цели.

Кроме того, необходимо принимать во внимание, что решение об объединении внебюджетных фондов должно сопровождаться существенным изменением в действующем законодательстве.

2.1. Предложения по реформированию системы обязательного пенсионного страхования

Реформирование системы государственного пенсионного обеспечения с выделением обязательного пенсионного страхования в качестве части новой пенсионной системы состоялось 01.01.2002 года.

С этой даты вступили в силу федеральные законы "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", согласно которым установлена прямая связь между размерами взносов по обязательному пенсионному страхованию и страхового обеспечения - страховой и накопительной частей пенсий.

Финансовые обязательства страховщика (ПФР) перед застрахованными лицами фиксируются на их индивидуальных лицевых счетах в течение всей трудовой деятельности до момента назначения пенсии. При назначении пенсии финансовые обязательства также фиксируются, но в виде размера выплачиваемой пенсии. Обязательства индексируются по правилам, установленным законами. Пересмотр или оптимизация этих текущих персонифицированных обязательств не осуществимы в принципе.

В этой связи возможными направлениями оптимизации системы обязательного пенсионного страхования являются:

· сокращение долгосрочных обязательств ПФР на выплату пенсий;

· сокращение расходов ПФР, производимых помимо расходов на выплату текущих пенсий.

2.2. Предложения по реформированию системы обязательного социального страхования

В целях повышения эффективности социального страхования необходимо обеспечить решение следующих важных задач:

· исключить из системы социального страхования все нестраховые платежи;

· осуществить инвентаризацию обязательств и на этой основе реализовать мероприятия по обеспечению баланса доходов и расходов Фонда социального страхования Российской Федерации;

· повысить эффективность администрирования доходов и расходов. Решение этих задач возможно следующим образом.

ВЫВОД

На середину декабря прошед­шего 2003 года своими пенсионными накоплениями распорядились всего порядка 50 тыс. человек из примерно 40 млн. человек, прини­мающих участие в пенсионной ре­форме. А сейчас уже эта цифра возросла почти в 20 раз.

Примечательно, что даже Пен­сионный фонд России, рассылаю­щий работающим гражданам из­вещения о состоянии их накопи­тельных счетов, так и не назвал окончательную цифру людей, ко­торым «светит» прибавка к буду­щей пенсии в виде накопительной. По­этому и подсчитать, какой же про­цент людей поверит в пенсионную реформу, не представляется воз­можным. Приходится гадать и приблизительно считать, что 700 тыс. человек - это примерно 1,5% от всех застрахованных граждан.

На самом деле большинство граждан, желающих передать свои накопления в руки частных управляющих, занялись выясне­нием того, в чем же заключается пенсионная реформа, лишь в по­следние дни года.

На наступивший год все, кто хоть как-то связан с реформированием отрасли, возлагают большие надежды. Сделать предстоит много как государству, так и пред­принимателям, и все опасаются повторения ошибок, которые бы­ли допущены в 2003 году. Это за­малчивание сути реформы и затя­гивание сроков ее реализации.

Список литературы:

1. Использованы материалы интернет-сайта www.actuaries.ru

1.1. Статья Маргариты Кучма «Пенсионной страхование как составная часть системы государственного социального страхования»

1.2. Статья Юрия Воронина «Последствия финансового кризиса и современное состояние пенсионной системы»

1.3. Статья Валерия Баскакова и Александра Мельникова «Актуарные проблемы системы социального страхования и пенсионного обеспечения»

2. Статья Елены Гостевой «Первый этап пенсионной системы провалился», газета «Известия», 16.01.04

3. Доклад Минтруда России от 23.10.03 «О реформировании системы обязательного социального страхования»

4. С.Ю. Головина «Понятийный аппарат трудового права»